У попередніх двох публікаціях серії йшлося про ризики сміливого рішення авторів нового Закону про приватизацію відмовитись від визначення стартової ціни аукціонів з продажу об’єктів приватизації на основі звітів незалежних оцінювачів. А також про те, які інструменти пропонує Закон для подолання істотних ризиків цього рішення. Говорили про високі штучні бар’єри, які у попередній системі існували для унеможливлення вільного доступу усіх зацікавлених осіб до аукціонів, і про преференції, які створювались для інсайдерів. У цій публікації поговоримо про «організаторів аукціонів» – агентів органів приватизації, які раніше відігравали ключову роль у підтриманні високих бар’єрів і у створенні преференцій інсайдерам.
Новий Закон пропонує модель приватизації, яка існуватиме без організаторів торгів. Замість них у малій приватизації пропонується використовувати загальнонаціональну електронну платформу ProZorro. Продажі, програмне забезпечення для якої створено за сприяння Transparency International. У цій публікації поговоримо про переваги і недоліки платформи.
Але перш ніж перейти до аналізу змін, доречно згадати про те, як раніше працювали інші платформи, або «організатори торгів», як вони називались у старому законодавстві.
Стара система працювала децентралізовано на основі розподілу замовлень органів приватизації з продажу об’єктів державної і комунальної власності між обраними товарними біржами, або «організаторами торгів».
Заявки від усіх потенційних покупців певного об’єкту приватизації надходили до обраної товарної біржі, яка залучалась органом приватизації без будь-якого конкурсу.[1] Біржі проводили аукціони без використання сучасних технологій — у кімнаті, до якої приходили представники потенційних покупців і шляхом підняття рук робили ставки. У Києві такі аукціони були заборонені лише у грудні 2017 року[2] на тлі гучних скандалів, що відбувались на кишенькових біржах. Ці біржі не допускали потенційних учасників до аукціонів, використовуючи різноманітні маніпуляції, включаючи банальний фізичний недопуск представників учасників до зали, в якій проводились аукціони.[3]
Біржі проводили аукціони без використання сучасних технологій — у кімнаті, до якої приходили представники потенційних покупців і шляхом підняття рук робили ставки. У Києві такі аукціони були заборонені лише у грудні 2017 року на тлі гучних скандалів, що відбувались на кишенькових біржах.
На загальнодержавному рівні старт електронним аукціонам було дано раніше – наприкінці 2015 року.[4] В результаті вже протягом 2016 року надходження від малої приватизації державного майна зросли в 3.7 раза порівняно з 2015 роком – з 45 до 171 млн. грн. У Києві за перші три місяці 2018 року, коли аукціони почали проводитись на електронних платформах, середня кількість учасників торгів порівняно з 2017 роком зросла з 1.5 до 5 [5], а надходження від продажу зросли у 12 (!) разів (з 12 млн. грн. у першому кварталі 2017 р. до 153 млн. у першому кварталі 2018 року).[6]
Хоча електронні аукціони були значним кроком вперед, але вони, як і раніше, проводились децентралізовано на одній з обраних органом приватизації біржі. Призначаючи організатора, Фонд державного майна обирав одну із 16 «бірж-партнерів», з якими уклав меморандум про співпрацю протягом 2016 року.[7] Для участі в аукціоні усі потенційні покупці реєструвались на одній з цих бірж, яку обирали не вони, а орган приватизації.
Уповноважена біржа отримувала інформацію про всіх потенційних покупців, які зареєструвались для участі в аукціоні на її електронній платформі. Стимулів для збереження конфіденційності цієї інформації у неї не було. Хоча біржа-організатор аукціону гарантовано отримувала від переможця аукціону комісію за свої послуги (до трьох відсотків від ціни продажу), але більше ніж в отриманні комісії вона була зацікавлена у тому, щоб переможцем став інсайдер – пов’язана з органом приватизації або з біржою особа. Для забезпечення перемоги інсайдера біржа передавала йому інформацію про потенційних покупців, що зареєструвались до участі у конкурсі. Отримавши таку інформацію, інсайдер міг розпочинати переговори про «відкат» за непідвищення ними ставок, якщо інсайдер зацікавлений у перемозі. Інша стратегія полягає в тому, щоб отримати відкат за неучасть в аукціоні, що відкриває можливість зацікавленому покупцю викупити обєкт за стартовою ціною. Якщо переговори не приносять успіху, біржа, яка діє в інтересах інсайдера, могла припинити аукціон одразу після прийняття ставки від інсайдера, чим позбавляла інших учасників аукціону можливості підняти ставку. [8]
Якщо переговори не приносять успіху, біржа, яка діє в інтересах інсайдера, могла припинити аукціон одразу після прийняття ставки від інсайдера, чим позбавляла інших учасників аукціону можливості підняти ставку.
На платформі Прозоро ці або подібні маніпуляції виключається завдяки централізованій дворівневій природі цієї системи. На першому рівні – десятки бірж, які працюють як агенти потенційних покупців, а не органів приватизації. Потенційний покупець обирає будь-яку з цих бірж на свій розсуд. На другому рівні – «ПроЗорро», загальнонаціональна електронна торговельна система, яка отримує анонімні заявки потенційних покупців, спрямовані в систему усіма біржами країни, акредитованими для роботи в системі.
За новими правилами, жодна біржа не визначається уповноваженою на проведення аукціону. Кожна з десятків акредитованих бірж стає оператором системи нижчого рівня і може залучати потенційних покупців і транслювати їхні цінові пропозиції в електронну торгову систему через власний інтерфейс доступу до неї. Взаємовідносини «біржа – потенційний покупець» перестають бути антагоністичними або вибірково дружніми, а органи приватизації втрачають можливість керувати доступом до участі в аукціонах через неформальний вплив на «організаторів аукціону».
Адміністратор системи, функції якого виконує спеціально створене державне підприємство, бачить, від якої біржі надійшла цінова пропозиція, але не бачить автора пропозиції. Ідентифікація потенційного покупця відбувається на рівні біржі. Біржа зацікавлена у перемозі свого клієнта, оскільки отримує свою винагороду (до 1% від суми продажу, частина якої спрямовується адміністратору системи) лише якщо клієнт біржі стає переможцем аукціону. Відтак біржа також зацікавлена у тому, щоб зберігати інформацію про клієнта конфіденційною. Конкуренція між біржами за платоспроможних клієнтів змусить біржі інвестувати в якість послуг та дбати про репутацію. Наближеність до органів приватизації перестає бути ключовим фактором успіху біржі.
За новими правилами жодна біржа не має монопольного права на отримання цінових пропозицій від потенційних покупців, на визначення переможця з-поміж них і на гарантоване отримання винагороди за «організацію» аукціону. Однак разом із руйнуванням диктату організаторів торгів зникають певні переваги старої системи. Зокрема, за старих правил біржі, які проводили аукціони з продажу певного майна, опікувались також виготовленням правовстановлюючих документів на це майно і реєстрацією прав власності держави або громади на нього. Відсутність у органів приватизації коштів для оплати цієї роботи Фонд державного майна називає одним з «основних факторів, які перешкоджають процесу» малої приватизації.[9] Біржі здійснювали цю роботу замість органів приватизації, а натомість отримували гарантоване право на відсоток від продажу.
За новими правилами жодна біржа не має монопольного права на отримання цінових пропозицій від потенційних покупців, на визначення переможця з-поміж них і на гарантоване отримання винагороди за «організацію» аукціону.
Після скасування монополії бірж органам приватизації доведеться виконувати роботу з підготовки таких об’єктів до продажу самостійно. Як наслідок, строки підготовки об’єктів до приватизації можуть збільшитись. Через відсутність корупційних стимулів посилюються ризики саботажу з боку органів приватизації. Закон, на жаль, не створив дієвої альтернативи попереднім стимулам, хоча залишив певні прогалини у регулюванні, які можуть бути використані органами приватизації як маневр для зміцнення своїх послаблених переговорних позицій.
Хоча Закон регулює тривалість майже всіх процедур між датою оприлюднення переліку об’єктів приватизації і датою оголошення конкретного аукціону, один важливий строк не врегульовано. Не визначено, протягом якого строку аукціонні комісії повинні ухвалити рішення про затвердження ціни продажу, а орган приватизації – ухвалити рішення про затвердження рішення аукціонної комісії. Ця прогалина частково закрита лише щодо комунального майна. Порядок проведення електронних аукціонів передбачає [10], що аукціонна комісія приймає рішення про затвердження стартової ціни продажу протягом 15 робочих днів з моменту, який відбувся пізніше: ухвалення рішення місцевою радою про приватизацію майна або реєстрація права власності громади на об’єкт приватизації, що є нерухомим майном. Втім строк, протягом якого повинна відбутися така реєстрація, все ще не врегульовано. І отже орган приватизації залишається сам на сам із «основним фактором, який перешкоджає процесу приватизації».
Для усунення цих прогалин необхідно встановити чіткі строки, протягом яких аукціонні комісії повинні ухвалити свої формальні рішення про визначення стартової ціни продажу, а також чіткі строки, протягом яких органи приватизації повинні затвердити ці рішення. Більш доцільно було б взагалі скасувати аукціонні комісії як зайвий етап у процедурі приватизації. Особливу увагу слід приділити питанням виготовлення правовстановлюючих документів на нерухоме майно, що приватизується, і питанням реєстрації права власності держави або територіальних громад на це майно. Нормативні документи повинні визначати чіткі строки виготовлення цих документів і запропонувати органам приватизації можливості для аутсорсингу цієї роботи або стимули за опрацювання цих питань внутрішніми ресурсами.
Відповідні зміни можуть бути запроваджені поправками до законів або на підзаконному рівні – постановою Кабміну і рішеннями місцевих рад.
У наступній публікації поговоримо про інформаційне забезпечення приватизації за новим Законом – дізнаємося, що зроблено для того, щоб потенційні покупці могли отримати повну інформацію про об’єкти приватизації і для того, щоб зблизити рівень обізнаності про об’єкт інсайдера та сторонньої особи.
Примітки
[1] У Києві починаючи з 2011 року інтереси органів приватизації обслуговували дві біржі – «Національні ресурси» і «Україна», які організовували майже усі приватизаційні аукціони столиці.
[2] Рішення Київської міської ради від 21 грудня 2017 року № 1056/4063.
[3] Суди у 2017 році визнали незаконними два аукціони за позовами учасників, яких кишенькові біржі органу приватизації незаконно не допускали до участі в аукціоні з приватизації приміщень комунальної власності, розташованих на вулицях Городецького і Терещенківська у місті Києві (див. посилання на ці справи у попередніх публікаціях серії).
[4] Наказ Фонду державного майна «Про затвердження Порядку проведення в електронній формі продажу об’єктів малої приватизації на аукціоні, у тому числі за методом зниження ціни» від 9 вересня 2015 р. № 1325.
[5] Антонєнко Л. Нововведення у сфері приватизації комунального майна революційно змінюють Київ.
[6] Інформація про результати приватизації комунального майна у м. Києві шляхом продажу на аукціонах у 2016-2018 рр.
[7] Звіт Фонду державного майна України за 2016 р., стор. 20.
[8] Така технологія, наприклад, була використана під час електронного аукціону з продажу комунального майна на вулиці Щекавицькій у місті Києві. Аукціон було скасовано за скаргою одного з учасників, який не зміг зробити ставку на підвищення ціни через неправомірне дострокове припинення аукціону заангажованим «організатором торгів». Джерело: Інформація про результати приватизації комунального майна у м. Києві шляхом продажу на аукціонах у 2016-2018 рр.
[9] Звіт Фонду за 2016 рік, стор. 20.
[10] Пункт 22 Порядку проведення електронних аукціонів для продажу об’єктів малої приватизації, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України № 432 від 10 травня 2018 р.
