Оптимальная доля государства в экономике: теоретические расчеты для украинской реальности

При крайне низкой институциональной способности государства Украина занимает одно из топ-10 мест в мире по части государственных расходов в ВВП. Даже если скорректировать расчеты на объемы теневой экономики, это существенно не изменит конечного результата. Страна оказалась в ситуации, когда неэффективное и коррумпированное государство забирает из экономики огромные, по мировым меркам, объемы ресурсов. Сколько теряет от этого страна и можно ли изменить ситуацию?

Аналитики Центра экономической стратегии, основываясь на теоретической гипотезе о существовании нелинейной корреляции между размером государственного сектора и темпами экономического роста, а также на результатах существующих эмпирических исследований, вычислили возможную оптимальную долю государственных расходов в ВВП для Украины и предложили варианты развития ситуации.

В Украине государственный сектор имеет очень большие размеры ― по состоянию на 2014 год, страна занимала девятое место в мире по части государственных расходов в ВВП. При этом институциональная способность государства в Украине ― способность эффективно управлять, регулировать экономику, сдерживать коррупцию и т.п. ― очень низкая, на уровне стран третьего мира (рисунки 1-4).

Источник: МВФ, Всемирный банк

Помимо Украины, к крупнейшим десяти странам по уровню доли государственных расходов в ВВП из развивающихся относятся только Ливия и Лесото, причем обе являются нетипичными и очень специфическими. В Ливии идет гражданская война, а большая часть доходов страны формируется за счет экспорта нефти государственным сектором, ― что соответствующим образом делает долю государства в ВВП очень большой. Лесото ― маленькая страна, которая находится в середине ЮАР и большая часть населения которой работает на территории ЮАР, что, естественно, отражается на показателе ВВП (который плохо подходит для измерения экономического развития такой страны).

Все остальные страны с высоким уровнем государственных расходов ― это развитые страны, располагающие очень развитыми государственными институтами. Украина, с ее жалким уровнем институционального развития, выглядит среди них белой вороной.

Теория

Если государственный сектор является чересчур малым, его физических возможностей просто не хватает, чтобы обеспечить базовую безопасность и защиту прав собственности. Это негативно отражается на инвестиционном климате и, соответственно, на экономическом росте. С расширением функций государства бюджетные расходы повышаются, и это приносит пользу экономике до тех пор, пока каждый потраченный государством доллар продолжает приносить больше доллара экономическому продукту. Эта концепция тесно связана с понятием «предельный продукт» [1]. Государственные расходы могут расти, пока такой предельный продукт не достигнет единицы, то есть, каждый доллар государственных расходов будет приносить один доллар ВВП. С дальнейшим ростом перераспределения капитала государства становится «слишком много», и каждый доллар, изымаемый из экономики в бюджет в виде налогов, приносит в виде государственных расходов меньше пользы, чем если бы он был инвестирован или потрачен на уровне экономических субъектов [2].

Ричард Армей, американский экономист и политик, популяризировал концепцию «оптимального размера государственного сектора», графически изобразив ее в виде перевернутой латинской буквы «U» (впоследствии она получила название «кривой Армея» ― см. рисунок 5). В частности, Армей утверждал, что отсутствие или слишком малый размер государственного сектора ассоциируется с низким уровнем благосостояния и низкими темпами экономического развития из-за отсутствия защиты прав собственности, охраны правопорядка и отсутствия базовой инфраструктуры. Такое положение не создает достаточно стимулов для инвестиций и сбережений, поскольку существует высокий риск экспроприации имущества. Если размер государственного сектора слишком большой или когда, скажем, в экстремальной ситуации, все экономические решения принимаются государством, темпы роста экономики также низкие, так как высокий уровень налогообложения подавляет дух предпринимательства и мотивацию к труду, что в конечном итоге приводит к низкой производительности инвестиций и неэффективному использованию ресурсов.

В течение последних 20 лет было проведено много эмпирических исследований о влиянии государственных расходов на экономический рост, однако они не дали однозначного ответа относительно оптимального размера государственного сектора, поскольку существует много факторов, которые определяют уровень государственных расходов и темпы экономического роста в конкретной стране или регионе.

Существует значительное географическое разграничение в оптимальных размерах государственного сектора. Для США, которые располагают большим массивом данных для исследования, оптимальным уровнем государственных расходов определено примерно 20% ВВП, тогда как для европейских стран средним оптимальным размером государственного сектора был эмпирически определен диапазон от 36% до 42% ВВП [4]. Для группы стран ЕС было определено, что 10 процентных пунктов (п.п.) отклонения от оптимального уровня государственных расходов (высчитанного эмпирически) означает сокращение темпов роста ВВП на 2,1 п.п. [5].

Наличие в одних странах относительно крупного, по сравнению с другими странами, государственного сектора объясняется рядом социально-политических и экономических причин. В частности, определяющими по размеру государственного сектора являются такие факторы: демократическое устройство, старение населения, запрос общества на социальную защиту, благосостояние населения, глобализация, открытость экономики [6]. В демократических обществах, где существует тенденция старения населения, формируется запрос на высокий уровень социальной защиты, поэтому средний избиратель склонен поддерживать политические силы, которые обещают повышение социальных расходов. С ростом благосостояния населения государственный сектор становится богаче и располагает большей способностью расширять социальные программы, непосредственно увеличивает общий размер государственных расходов. Процессы глобализации и увеличение открытости экономики требуют более мощного государственного сектора для того, чтобы иметь возможность сглаживать внешние шоки. В тех странах, где политическая система управления представлена парламентом и коалиционным правительством, размер государственного сектора, как правило, больше, чем в странах, где власть более централизованная (сильная президентская власть или парламент с большинством, представленным одной партией).

Высокая доля перераспределения ВВП через государственный сектор не имеет негативного влияния на экономическое развитие страны при условии существования качественных институтов перераспределения ресурсов и высокого процента доверия к государственным учреждениям в обществе. Опыт Швеции и других скандинавских стран показывает, что значительный размер государственного сектора, присущий этому региону (более 50% ВВП), не является большим препятствием для экономического роста в этих странах, хотя в целом их темпы роста ниже, чем, например, в ЕС и США. Это объясняется высоким качеством государственного управления и высоким уровнем доверия граждан к государственным институтам [7].

Например, в Швеции качество институтов является одним из самых высоких в мире: Швеция занимает третье место в мире по интегральному показателю государственной институциональной способности, рассчитанным по показателям Worldwide Governance Indicators. (Среднее значение между показателями эффективности управления, качества регулирования и сдерживания коррупции согласно Worldwide Governance Indicators Всемирного банка [8]), а уровень доверия граждан правительству составляет 63% [9]. Следует отметить, что размер государственного сектора не является единственным определяющим фактором, обуславливающим темпы экономического роста ― в странах, которые находятся на сравнительно высоких стадиях экономического развития (то есть их ВВП близок к потенциальному) они (темпы?) могут быть ниже, независимо от размера государственного сектора.

Хоть и не существует универсального подхода к понятию, каким должен быть оптимальный объем и конфигурация государственных расходов в конкретной экономике, экономическая мысль склоняется к тому, что размер государственного сектора не должен превышать 40% ВВП [10], поскольку более высокие объемы государственных расходов ассоциируются с более низкими темпами роста экономики. Страны, в которых доля перераспределения ВВП через государственный сектор превышала 45%, демонстрировали более низкие темпы роста ВВП (1,6% в год), чем страны с меньшим размером государственного сектора (рисунок 6). Например, в странах с объемами государственных расходов меньше 35% ВВП наблюдался экономический рост на уровне 4,2% в год. Это свидетельствует о наличии определенной корреляции между объёмами государственных расходов.

Примечания: зависимая переменная во всех спецификациях модели ― реальное изменение ВВП Украины.

*** (** и *) ― статистически значимые коэффициенты на уровне 1% (5% и 10%). В скобках представлены стандартные отклонения.

По результатам регрессионного анализа было определено, что оптимальный размер государственного сектора в ВВП составляет примерно 37% ВВП (простое среднее из диапазона 35,4-38,3%, определенного при различных спецификациях регрессионной модели ― см. Таблицу 2). Исходя из гипотезы, что слишком высокий уровень перераспределения ВВП через бюджет влечет более медленные темпы роста экономики, то отклонения от среднего оптимального уровня расходов до уровня расходов по состоянию на 2014 год (45,4% от ВВП), по теоретическим расчетам, могли замедлять среднегодовой рост реального ВВП на 2,9 п.п. (с доверительным интервалом 2.3-3.9 п.п.), а отклонения от среднего уровня расходов за период 2010-2014 гг. (47% от ВВП) ― на 4,2 п.п. (с доверительным интервалом 3.9-5.6 п.п.).

Впрочем, проведенный эмпирический анализ не является достаточным для утверждения о том, что именно высокий уровень государственных расходов в ВВП является определяющей причиной динамики ВВП, скорее можно утверждать о наличии нелинейной корреляции между этими показателями. За доступный для анализа период динамика ВВП была довольно волатильной, что влияло также на показатель соотношения государственных расходов по отношению к ВВП; при быстром росте ВВП и при условии более медленного роста государственных расходов соотношение государственных расходов к ВВП уменьшалось, а в некоторых случаях государственные расходы росли быстрее, чем ВВП, что вызывало рост уровня перераспределения через бюджет (то есть соотношение государственных расходов к ВВП не является полностью независимым от роста ВВП). Таким образом, полученные числовые результаты следует воспринимать с осторожностью из-за существования статистической неопределенности и невозможности доказать причинно-следственную связь между размером государственного сектора и ростом ВВП.

Кроме того, малый размер выборки, нестабильность экономической среды и большое количество структурных преобразований в экономике Украины в период с 1997 по 2014 годы также позволяют подвергнуть результаты регрессионного анализа определенным сомнениям.

Однако, изменение спецификации модели и введение различных независимых переменных незначительно влияют на уровень оптимального размера государственного сектора, а также хорошо соотносятся как с результатами аналогичного анализа для европейских стран [11], полученных на базе более качественных панельных данных, так и с ожидаемым негативным воздействием низкой институциональной способности при высоких государственных расходах на экономический рост [12].

Институциональная способность государства распределять экономический ресурс является важным фактором для экономического роста страны. Можно предположить, что чем ниже институциональная способность государства, тем больше экономика будет терять в экономическом росте, если перераспределение через бюджет будет слишком большим. Помимо эмпирических исследований [13] это подтверждается простой логикой ― если институционально способное государство тратит каждый доллар эффективно, он приносит гораздо больше пользы, чем тогда, когда государство занимает низкие места в рейтингах эффективности управления, качества регулирования и контроля коррупции. Для Украины сочетание высоких государственных расходов и низкой институциональной способности, согласно расчетам по теоретической модели, может означать отставание в росте ВВП на 2-4 п.п. в год.

* Размер кругов отражает значение индекса эффективности государственного управления, нормализованного к диапазону 0-100; чем больше размер круга — тем выше эффективность государственного управления Источник: МВФ (WEO), World Bank (WGI — Government Efficiency), расчеты ЦЭС

Очевидными вариантами действий в данном случае являются либо повышение институциональной способности государства, либо снижение доли государственных расходов в ВВП, или же (наиболее желательно) комбинация этого. Возможными альтернативными подходами к экономической политике в такой ситуации могут быть:

• Быстрое сокращение государственных расходов до оптимального уровня в 37% от ВВП в течение одного-двух лет. Учитывая большой размер необходимой для этого фискальной консолидации, такой подход требует частичного или полного отказа от участия государства в определенных сферах деятельности (деэтатизацию): например, отмена субсидий предприятиям, ограничения прав на бесплатное высшее образование и медицину для богатых и обеспеченных категорий граждан, сокращение социальных и пенсионных расходов для таких категорий граждан и др.
• Постепенное сокращение расходов до оптимального уровня в 37% от ВВП за счет снижения темпов их повышения, которые должны быть ниже темпов роста номинального ВВП.
• Поддержание стабильно высокого уровня государственных расходов и сосредоточение на повышении институциональной способности.

При прочих равных условиях, в соответствии с теоретическими расчетами, лучших результатов можно достичь при условии быстрого сокращения государственных расходов уже в 2016 году к их оптимальному уровню в 37% от ВВП. Это позволило бы ускорить среднегодовой рост ВВП в 2016-2020 годах на 1,2-1,8 п.п. по сравнению с текущим прогнозом МВФ. Более постепенный подход, который предусматривает равномерное сокращение государственных расходов до уровня 37% от ВВП к 2020 году, способен ускорить среднегодовой экономический рост на 0,9-1,3 п.п., другими словами, отказ от радикального и быстрого сокращения расходов приведет к потере дополнительных 0,3-0,5 п.п. роста реального ВВП в год.

Чтобы максимально уменьшить негативное влияние подобного сокращения на экономику в краткосрочной перспективе, необходимо обеспечить его осуществление не просто плоским урезанием определенного процента полностью всех расходов, а через продуманные структурные реформы и за счет наименее эффективных, с точки зрения влияния на совокупный спрос, статей расходов, а также комбинировать его со снижением налогов, наиболее влияющих на совокупный спрос.

Например, отчетливо негативное влияние на совокупный спрос и экономический рост привело бы к сокращению занятости в государственном секторе, что негативно повлияло бы на спрос со стороны домохозяйств, в сочетании с сокращением налога на прибыль предприятий, которые не были бы заинтересованы сразу инвестировать высвободившиеся средства, учитывая сокращение спроса. И наоборот ― сокращение связанных с коррупцией и неэффективностью избыточных расходов на государственные закупки, в сочетании с сокращением налогов на заработную плату, могло бы положительно повлиять на состояние совокупного спроса.

Примечания:

[1] Wikipedia

[2] Robert J. Barro. 1990. Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth. The Journal of Political Economy, Vol. 98.  No. 5 Part 2: The Problem of Development. – Access mode: https://dash.harvard.edu/bitstream/handle/1/3451296/Barro_GovernmentSpending.pdf?sequence=4

[3] http://workforall.net/sustainable_growth_part_1.doc

[4] Pevcin P. 2004. Does Optimal Size of Government Spending Exists? ― Access mode: http://soc.kuleuven.be/io/egpa/fin/paper/slov2004/pevcin.pdf

[5] Magazzino C. and Forte F. 2010. Optimal Size of Government and Economic Growth in EU-27 ― Access mode: https://mpra.ub.uni-muenchen.de/26669/

[6] Gill I. and Raiser M. 2012. Golden Growth: Restoring the Lustre of the European Economic Model. 2012. The World Bank

[7] Andreas B. and Magnus H. 2011. Government Size and Growth: A Survey and Interpretation of the Evidence. — Access mode: http://journalistsresource.org/wp-content/uploads/2011/08/Govt-Size-and-Growth.pdf

[8] http://info.worldbank.org/governance/wgi/wgidataset.xlsx

[9] Дані ОЕСР (2013). Government at a Glance. ― http://www.oecd-ilibrary.org/governance/government-at-a-glance-2013/trust-in-government_gov_glance-2013-7-en

[10] Gill I. and Raiser M. 2012. Golden Growth: Restoring the Lustre of the European Economic Model. 2012. The World Bank ― Access mode

[11] (Magazzino C. and Forte F. 2010. Optimal Size of Government and Economic Growth in EU-27. ― https://mpra.ub.uni-muenchen.de/26669/

[12] Afonso. A., Joao T.J.. 2011. Economic Performance and Government Size. 2011. European Central Bank www.ecb.europa.eu/pub/pdf/scpwps/ecbwp1399.pdf

[13] См. предыдущую ссылку