Шлях закону: що впливає на роботу Верховної Ради. Говорять дані

Як довго той чи інший законопроект проходить всі стадії законодавчого процесу, від чого це залежить і чи можливо прискорити цей процес? Коротка відповідь – так, можливо. DataVox розібрав на молекули процес проходження законопроектів і прийшов до ряду несподіваних висновків.

12 травня 2016 року Верховна Рада України встановила рекорд за швидкістю прийняття законопроекту. Знадобився всього 1 день, щоб законопроект №4645 «Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо діяльності Генеральної прокуратури України», який був ініційований 11 травня Віктором Королем (БПП), та зареєстрований у ВР, пройшов комітет, а на наступний день був проголосований і підписаний Президентом. Всього за добу законопроект пройшов 12 стадій законодавчого процесу. Це приблизно в 116 разів швидше, ніж проходження середньостатистичного українського законопроекту.

VoxUkraine задався питанням, що впливає на час прийняття законопроекту і як довго він буде дрейфувати по коридорах Верховної Ради, перш ніж потрапить на підпис до Президента? DataVox запропонував інструментарій, який дозволяє дати стверджувальну відповідь на це питання.

Визначення та дані

Ініціатор – це депутат, який ініціює законопроект. Цей депутат стоїть першим у списку авторів законопроекту і вважається формально головним автором. Всі решта – це співавтори. Ми розуміємо, що формальний ініціатор законопроекту не завжди є реальним автором. В аналізі не враховано цей нюанс.

Виконавець – це депутат, який очолює комітет, через який проходить законопроект. Етап розгляду законопроекту в комітеті є одним з ключових в законодавчому процесі. На цьому етапі можна як пригальмувати процес, так і прискорити.

Період аналізу: листопад 2014 – травень 2016 року. У даній статті ми зосередились виключно на законопроектах1. Джерела даних: data.voxukraine.org  і opendata.rada.gov.ua

Найшвидші і найповільніші

За час роботи Верховної Ради VIII скликання в парламенті були зареєстровані 3876 законопроектів, з яких 421 були підписані Президентом. У таблиці 1 представлені топ-5 найшвидших і найповільніших законопроектів.

В середньому, законопроект проходить всі стадії від реєстрації та до підписання Президентом за 116 днів. Але середня оцінка – дуже груба метрика. Є законопроекти, які приймаються за 1-2 дні, а є такі, які «маринуються» по 400-500 днів. Доцільно буде поглянути на розподіл кількості підписаних законопроектів в часових інтервалах, а також на кумулятивну криву (рисунок 1).

З графіку розподілу можна зробити кілька висновків:

• 85% прийнятих законопроектів пройшли весь законодавчий процес за період від 1 дня до 6 місяців;
• найбільша кількість прийнятих законопроектів (80 або 19%) пройшли всі стадії за період від 30 до 60 днів;
•  більша половина (57%) всіх прийнятих законопроектів пройшла весь шлях протягом 4 місяців.

Отже, якщо спиратися тільки на ці дані, то можна сказати, що у випадково обраного законопроекту шанси бути прийнятим і підписаним – трохи менше 11%, і весь шлях займе, швидше за все, менше 6 місяців.

Хто найефективніший ініціатор і найпрацьовитіший виконавець

Від кого і від чого залежить швидкість проходження законопроекту? Найбільше це залежить від двох суб’єктів законодавчого процесу: ініціатора і виконавця.

Чужий досвід:

Оцінка ефективності роботи представників законодавчої влади – актуальне питання для багатьох розвинених країн. Наприклад, в США існує дослідницький проект оцінки законодавчої ефективності конгресменів – thelawmakers.org. В рамках даного проекту була розроблена методологія, яка ґрунтується на оцінці важливості кожного ініційованого законопроекту. Можуть бути законопроекти не дуже важливі (наприклад, перейменувати вулицю), важливі (про державні закупівлі) і фундаментальні (внесення змін до Конституції щодо правосуддя).

Ми поки використовуємо простіший індикатор ефективності законодавців – відношення прийнятих законопроектів до загальної кількості ініційованих (рисунок 2). Очікувано перше місце займає Президент Петро Порошенко. Крім того, що він найефективніший законодавець (82% від усіх поданих від його імені законопроектів стали Законами), його ініціативи набагато швидше за інших проходять всі етапи законодавчого процесу (в середньому 60 днів). З великим відставанням від Президента іде Кабінет Міністрів (27.5% і 95 днів). За третє місце борються президентська партія «Блок Петра Порошенка» (9.4% і 127 днів) і Радикальна партія Олега Ляшка (17% і 131 день). Різниця в часі прийняття законопроектів не критична: 4 дня на користь БПП. Але законотворча ефективність Радикальної партії майже в два рази вища [2].

З малюнка 2 видно, що має місце негативний зв’язок між двома показниками (коефіцієнт кореляції: R = -0.79). Чим вище відсоток прийнятих законопроектів, тим менше часу в середньому йде на прийняття одного законопроекту. Причини такого зв’язку можуть бути найрізноманітніші: політичний авторитет ініціатора, його зв’язок з виконавцем (головою комітету), “стан здоров’я” коаліції і т.д.

Ініціатор законопроекту – це лише одна сторона медалі. Друга – це комітет, який наділений своєрідною виконавчою владою в парламенті. Комітети відрізняються за кількістю учасників, їх середнім віком і гендерним розподілом, середнім рейтингом Індексу реформ для депутатів (відображає, як той чи інший депутат голосує за реформаторські закони) і т.д. З таблиці 2 видно, що з 27 комітетів виділяються два: у закордонних справах та з питань європейської інтеграції. Обидва мають дуже високий відсоток прийнятих законопроектів (72% і 64%) і витрачають найменше часу на свою роботу (50 днів і 51 день [3]). Чим вони такі особливі?

По-перше, високий середній рейтинг Індексу реформ серед представників комітетів. Для комітету у закордонних справах 206.3 (якщо винести за дужки представників Опозиційного блоку С. Ларіна – 0 та Ю. Льовочкіну – 2), для комітету з питань євроінтеграції – 183.16 (без О.Вілкула – 5.75 і В. Балоги – 66).

По-друге, гендерна рівність. В обох комітетах практично однакова кількість чоловіків і жінок.

Що впливає на час проходження законопроекту

Ми приблизно знаємо, скільки може зайняти процес прийняття законопроекту, хто найефективніший законодавець і який виконавець (комітет) найпрацьовитіший. Але що ще впливає на час проходження законопроекту?

Це завдання ми спробуємо вирішити за допомогою нескладного “деревоподібного” алгоритму, який вимірює інформативність кожної ознаки.

Створення та добір ознак – досить творчий процес; щоб підібрати релевантні, потрібне розуміння функціонування парламенту, велике число вирішених завдань на парламентських даних і хороша інтуїція. Ми створили 10 ознак. На наш погляд, цей список добре відображає парламентську роботу. Однак ми готові взяти до уваги коментарі та вдосконалити перелік.

1. Різниця в рейтингу Індексу реформ – це різниця між рейтингами Індексу реформ ініціатора і виконавця законопроекту (взята по модулю);
2. Співавторство законопроектів – кількість спільно ініційованих законопроектів ініціатором і виконавцем;
3. Кореляція голосувань – ступінь «схожості» голосувань ініціатора та виконавця;
4. Відстань між депутатами в залі ВРУ – це геометрична відстань між місцем, де сидить ініціатор і виконавець5;
5. Вікова різниця – різниця віку ініціатора та виконавця (взята по модулю);
6. Наявність Facebook сторінки (бінарна ознака) – якщо у ініціатора і виконавця є FB сторінка, тоді 1, якщо немає – 06;
7. Фракція (бінарна ознака) – якщо ініціатор і виконавець з однієї фракції – 1, якщо ні – 0;
8. Професія до роботи в ВРУ (бінарна ознака) – якщо ініціатор і виконавець мали одну і ту ж професію до роботи в ВРУ – 1, якщо ні – 0;
9. Старий/новий (бінарна ознака) – якщо обидва і ініціатор, і виконавець новенькі (або обидва «старі»7) в ВРУ – 1, якщо ні – 0;
10. Стать (бінарна ознака) – якщо ініціатор і виконавець однієї статі – 1, якщо ні – 0

Тепер необхідно з’ясувати, які ж з них інформативніші, а які ні. Цей процес називається відбір ознак (feature selection) і для його реалізації ми використовуємо один з так званих «деревоподібних» алгоритмів. У таблиці 3 наведена інформативність кожної ознаки.

 Як видно з таблиці 3, найбільш інформативна ознака – різниця між реформаторськими рейтингами ініціатора і виконавця. Це в черговий раз підтверджує важливість рейтингу Індексу реформ для депутатів. Що це означає?

Чим ближче один до одного в рейтингу Індексу реформ ініціатор і виконавець, тим швидше законопроект потрапить до сесійної зали, при цьому не важливо – вони ближче розміщені до верхівки рейтингу чи його нижньої частини. Іншими словами, якщо закон ініціює прогресивний депутат-реформатор (знаходиться у верхівці рейтингу), а комітет очолює депутат-ретроград (знаходиться нижче в рейтингу), то законопроект буде проходити комітет дуже довго (за умов дзеркальної ситуації той самий ефект).

У сухому залишку

Результати здаються неоднозначними, але разом з тим виявляють декілька цікавих закономірностей:

1. Якщо хочете швидко прийняти законопроект – знайдіть спосіб переконати Президента подати його в Раду. Петро Олексійович – найефективніший законодавець.
2. Більшість законопроектів (85%) проходять весь законодавчий процес в перші 6 місяців після реєстрації;
3. Найефективніші комітети – у закордонних справах (керівник Гопко Ганна) і з питань європейської інтеграції (Іонова Марія). Варто зазначити, що їх очолюють молоді депутати жінки, які вперше були обрані в парламент.  Р
4. Реформаторський рейтинг депутата (Індекс реформ) – найінформативніша ознака, яка визначає час прийняття законопроекту.