За два роки своєї роботи Президент вніс до парламенту 83 законопроекти і на 33 проекти, проголосовані Радою, наклав вето. Майже 9 із 10 поданих президентом законопроектів депутати приймали, причому робили це дуже швидко. І жодного разу Рада навіть не намагалась побороти президентське вето. VoxUkraine дослідив, як і на що використовує свою владу найефективніший “законотворець” країни.
За швидкістю проходження законопроектів і за часткою прийнятих законопроектів глава держави є найбільш ефективним суб’єктом законодавчої ініціативи. Розглянемо докладніше, які законопроекти подавав до парламенту Президент. Із поданих законопроектів 46 (55%) стосувалися питань внутрішньої політики (із них два законопроекти містили зміни до Конституції – щодо децентралізації та судової реформи), решта законопроектів передбачали ратифікацію міжнародних угод (рисунок 1). Важливо зазначити, що в багатьох випадках Президент вносив до ВР законопроекти, розроблені іншими державними органами, однак чітко виокремити такі проекти у нас немає можливості.
Рисунок 1. Структура законотворчої діяльності Президента
[iframe src=”https://voxukraine.org//dataviz/aster/aster.html” width=”100%” height=”710″ scrolling=”auto”]
На діаграмі представлені чотири групи законопроектів, ініційованих президентом, за темами, яких вони стосуються (наведіть курсор на сектор, щоб побачити тему та кількість законопроектів). Число у колі – загальна кількість законопроектів у відповідній групі.
Законопроекти щодо внутрішньої політики в середньому розглядалися парламентом 60 днів, тоді як ратифікації міжнародних угод – 25 днів. Із останніх було прийнято 35 із 36 поданих (97%), тоді як із законопроектів, що стосувалися внутрішньої політики, прийнято 36 (78%).
За останні два роки Україна за ініціативою президента приєдналася до 15 багатосторонніх угод, більшість яких стосувалися економічних та безпекових питань. Найважливіша з них, за нашою оцінкою, Угода про державні закупівлі. Окрім того, Україна підписала низку двосторонніх угод з іншими країнами чи ЄС (тут ми вважаємо ЄС одним політичним гравцем). Серед цих угод найважливішими були приєднання до програми ЄС “Горизонт-2020″, а також отримання Україною макрофінансової допомоги ЄС на суму 1,8 млрд. євро. Нарешті, було підписано ряд кредитних договорів із міжнародними фінансовими інституціями.
Серед “внутрішніх” законопроектів найбільша частина стосувалися безпеки і силових органів (17), наступним пріоритетом президента стала судова реформа (9 законопроектів, у тому числі один щодо змін до Конституції), на третьому місці – економіка (8). Законопроект, який отримав найбільший бал Індексу реформ – це закон щодо відповідальності пов’язаних із банком осіб, який підсилив відповідальність власників за банкрутство банку (щоправда, поки що ми не бачимо прикладів успішного застосування цього закону – жоден із банкірів, котрих керівництво НБУ публічно звинуватило в незаконних оборудках, не притягнутий до відповідальності). Закони, що запроваджують відкриті дані та підсилюють незалежність НБУ, також отримали високі бали Індексу реформ (в процесі розрахунку Індексу реформ кожному закону, що може призводити до реформаторських змін, експертна рада присвоює бал від -5 (максимально негативний, контрреформаторський закон) до +5 (позитивно змінює «правила гри»).
Рейтинг Індексу реформ Президента склав 36.3. До речі, сумарний рейтинг законів, котрі ініційовані Кабінетом Міністрів України за часів Арсенія Яценюка, майже втричі вищий – 114.35. Серед депутатів найвищий рейтинг у Олега Ляшко – 14.8 (табл. 1).
Таблиця 1. Топ-5 ініціаторів за рейтингом Індексу реформ
Рейтинг Індексу реформ за ініціаторами розраховується як сума оцінок Індексу реформ для законопроектів, поданих відповідним суб’єктом, якщо ці законопроекти (1) були прийняті та (2) оцінювалися експертами Індексу реформ (тобто були реформами і стосувалися однієї з підгалузей індексу – “державне управління та боротьба з корупцією”, “державні фінанси та ринок праці”, “монетарна політика та банківський сектор”, “зовнішня торгівля та корпоративне управління” та “енергетика”).
Докладніше про законопроекти, подані президентом, можна почитати тут.
Законотворчу діяльність Президента України можна оцінити як реформаторську, оскільки, в середньому, 15 реформаторських законопроектів, які ініційовані Президентом, мають оцінку Індексу реформ +2.42, в той час як у КМУ вона +2.08 (слід зазначити, що експерти Індексу реформ вважають прийнятним темпом реформ вищий за 2). Законопроекти Президента швидше від інших стають Законами, що говорить про значний вплив Петра Порошенка в парламенті. Навіть без урахування міжнародних угод, які зазвичай ухвалюються дуже швидко, середній час проходження “президентського” законопроекту в парламенті удвічі менший за середній час проходження законопроектів загалом (60 днів проти 116).
Президент і його вето: з якими законами боровся Порошенко
Президент України: має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів (крім законів про внесення змін до Конституції України) з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України. Конституція України. Стаття 106 частина 30
За два роки свого президентства Петро Порошенко ветував 33 законопроекти, ухвалені Верховною Радою. Через те, що фактична більшість не має 300 голосів, потрібних для подолання вето, жодної спроби вступити в конфронтацію з Банковою у парламенту не було. Проте 11 законопроектів були проголосовані з урахуванням зауважень президента і підписані (ще один – проголосований і поданий на підпис президентові), решта були зняти з розгляду.
Порошенко накладав Вето з трьох основних формальних причин:
- Законопроект порушує наявні міжнародні угоди та зобов’язання України або не відповідає нормам Конституції та інших законів (17 вето)
- Законопроект впливає на роботу чи організаційну структуру силових органів (МО, МВС) та оборонних підприємств (6 вето)
- Обмеження публічних видатків, часто через невідповідність законопроекту угоді з МВФ (10 вето)
Іноді причини перетинаються (наприклад, законопроект, що скасовував підвищення пенсійного віку для жінок до 60 років, впливав і на видатки бюджету, і на угоду з МВФ), у такому випадку VoxUkraine обирав найважливішу категорію на поточний момент.
Варто зауважити, що коли вето аргументується невідповідністю поточному законодавству, то теоретично пропозиції президента могли б стосуватися змін до чинних законів, але на практиці вносяться пропозиції змін лише до ветованих законопроектів.
Якщо розділити два роки роботи президента на квартали або місяці, то з часом спостерігається зростання кількості вето.
Наскільки швидко президент накладає вето? В середньому між підписанням законопроекту головою ВРУ і вето президента минає 19 днів, проте найчастіше (медіанне значення) – 15 днів, що відповідає максимальному терміну, прописаному в Конституції [1].
У 12 випадках (36% вето) президент формально порушив Конституцію, наклавши вето на 17-42 день після підписання головою ВРУ. Найдовше – 42 дні – знадобилося для ветування законопроекту Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо фінансування професійно-технічної освіти, найменше – лише 1 день – для законопроекту Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо особливостей подання службовими особами декларацій про майно, доходи, витрати і зобов’язання фінансового характеру у 2016 році (останній було прийнято з пропозиціями Президента).
Цікаво додати, що незважаючи на те, що голови ВРУ (Гройсман, Парубій) вважаються «людьми президента», і тому теоретично могли б відтягувати підписання законопроектів і направлення їх на підпис президенту, насправді кореляція між терміном від ухвалення законопроекту до направлення президенту і терміном від направлення законопроекту на підпис до ветування є негативною, хоч і не дуже значною (-0,29), тобто чим довше голова ВР підписував законопроект, тим швидше накладав вето президент і навпаки. Альтернативне пояснення – голова ВРУ не підписував законопроекти, миттєве вето на які могло викликати негативну реакцію частини суспільства. Так, найдовше голова ВРУ не підписував законопроект Про реструктуризацію зобов’язань за кредитами в іноземній валюті (160 днів), на який було накладено вето за 9 днів.
Чиї закони найчастіше ветував президент?
Найчастіше (8 разів) Президент ветував законопроекти, ініційовані його власною фракцією (БПП). На другому місці – Кабмін (7 заветованих законопроектів зі 155). Найменшу кількість вето – по 1 – мають Самопоміч та БЮТ. Жодного вето немає у опозиційних партій, але якість їх законів тут ні до чого. В опозиції практично немає шансів успішно проголосувати свої законопроекти (серед підписаних президентом 226 законів, ініційованих депутатами у поточному скликанні, лише 7 ініційовані опозицією – фракцією Опозиційний блок та групами “Воля народу” та “Партія “Відродження”), тому у них нема і жодного вето. Якщо ж ми зважимо кількість вето на розмір фракції, то лідером буде РПЛ, що отримала 4 вето при складі фракції у 21 депутата.
Проглянувши окремі кількісні показники, перейдемо до якісних – наскільки доречними і вмотивованими були вето? Зазначимо, що законопроекти стосувались дуже широкого кола тем, тому оптимально було б мати оцінку профільних спеціалістів, проте за браком часу було зроблено власну суб’єктивну оцінку на основі обґрунтування та пропозицій, зазначених президентом.
В цілому, переважну більшість вето – 28 із 33 – ми оцінили як позитивні, 5 – як суперечливі і жодне – як таке, що погіршує ситуацію (повний список заветованих законопроектів із поясненнями можна побачити тут). Можна сказати, що принаймні на сьогодні президент своїми вето дещо стримує популізм парламенту.
Позитивна оцінка вето нерівномірно розподілена між трьома вищезгаданими категоріями: 2 суперечливих вето, тобто третина для цієї категорії, належать до питань роботи силового блоку.
У сухому залишку:
- Наявна тенденція до зростання кількості вето
- Найчастіше вето накладається, бо законопроект порушує наявне законодавче поле
- У понад третині випадків президент наклав вето після терміну у 15 днів, який передбачено в Конституції
- Понад 4/5 усіх вето оцінено нами як позитивні, жодне – як негативне
- Найбільш неоднозначними є вето щодо роботи силового блоку.
Примітки
[1] Згідно зі статтею 94 Конституції «Президент України протягом п’ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.
У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений». У кількох випадках день підписання головою ВРУ та день направлення президенту не співпадають, що ми вважаємо за штучне гальмування (враховуючи поточні технології практично миттєвої передачі інформації), тому усі розрахунки здійснено з дати підписання головою ВРУ.
[2] В даній статті, рейтинг Індексу реформ розраховувався наступним чином: група експертів дає оцінку (від -5 до +5) обраним законопроектам; законопроекти групуються за ініціатором; для кожного ініціатора складаються всі оцінки його законопроектів і виводиться рейтинг.
Автори: Олександр Жолудь, старший аналітик МЦПД, Ілона Сологуб, дослідниця Київської школи економіки, члени Редколегії VoxUkraine, Дмитро Остапчук, редактор VoxData, Сергій Боженко та Олександр Ярощук, інтерни VoxUkraine
Застереження
Автори не є співробітниками, не консультують, не володіють акціями та не отримують фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
