Уся президентська влада: повноваження та вплив Порошенка порівняно з президентами інших країн

Спостерігаючи за українською політикою, легко забути про те, що в Україні діє парламентсько-президентська форма правління, за якої роль президента зазвичай обмежена сферами зовнішньої політики та оборони. Петро Порошенко неодноразово брав на себе відповідальність за майбутнє всієї країни і втручався в сфери, які формально не є в зоні його відповідальності. Уявлення про Україну Петра Порошенка може дати амбітна стратегія розвитку країни, яку він представив невдовзі після виборів. Ростислав Аверчук проаналізував, скільки влади насправді має президент України, розглянувши його повноваження та вплив у порівнянні з керманичами наших сусідів та інших країн.

Конституційні повноваження президента України у порівняні із іншими країнами.

Протягом тривалого періоду своєї історії (у 1996-2005 та 2010-2014 рр.) Україна була президентсько-парламентською республікою. Президент відігравав провідну роль у формуванні (та звільненні) уряду. Разом із широкими формальними та неформальними повноваженнями це перетворювало його на наймогутнішого політика України.

Конституційна реформа 2004 року (скасована у 2010 році Президентом Януковичем та поновлена парламентом у 2014 році), здавалось, змінила розподіл влади у виконавчій гілці, зробивши уряд підзвітним лише парламенту, за винятком міністерств оборони та закордонних справ.

Щоб побачити, як це вплинуло на владу українського президента у порівняльній перспективі, у Таблиці 1 коротко розглянуто президентські повноваження в Україні та деяких інших країнах із порівняно впливовими президентами.

Попри те, що Україна є парламентсько-президентською країною, її президент надалі має певні повноваження, які є більш звичними для президентських та президентсько-парламентських країн.

Наприклад, президенти в інших парламентсько–президентських країнах часто втрачають провідну роль у формуванні зовнішньої політики країни або змушені розділяти її із урядом. В той же час президент України має право обирати міністрів оборони та закордонних справ.

Іншою унікальною рисою, яка залишає президенту частину впливу на виконавчу гілку влади, є право призначати голів місцевих державних адміністрацій. Президент також може втручатися у роботу уряду, скасовуючи його постанови та направляючи їх на розгляд Конституційного суду.

Крім того, президент України має вирішальну роль у призначенні генерального прокурора, тоді як в інших парламентсько-президентських країнах його обирає парламент (Хорватія), інші відомства (Румунія) або його функції виконує міністр юстиції (Польща та Австрія).

Сила вето президента України також перевищує силу вето в таких парламентсько-президентських країнах, як Польща, Румунія та Литва.

Ці повноваження президента суттєво відрізняють українську політичну систему від інших парламентсько-президентських систем. Справді, попередня оцінка показує, що президентські повноваження в Україні, ймовірно, вищі, ніж у інших парламентсько-президентських країнах із сильним президентом (наприклад, Польщі, Литві та Румунії).

Це можна побачити і за допомогою індексу конституційних президентських повноважень (Рисунок 1). Індекс розрахували політологи Дойл та Елджі, об’єднавши всі опубліковані в науковій літературі показники формальних президентських повноважень (0 позначає найслабшого президента).

&nbsp

Посткомуністичні країни можна чітко поділити на дві групи. Перша група складається із порівняно демократичних країн, які мають слабших президентів. До другої групи належать переважно автократичні держави із могутніми президентами. Україна десь посередині. І здається, що вона ніяк не може визначитись, «перестрибуючи» із однієї групи в іншу. Наразі у першій групі, президент України є одним із найсильніших серед своїх колег у інших (напів)демократичних посткомуністичних країнах.

Перед конституційними змінами президент України був настільки ж сильний, як президенти багатьох латиноамериканських країн, та дещо слабший, ніж президенти так званих “суперпрезидентських” пострадянських країн (Рисунок 2). Після змін президент України втратив позиції. Однак його повноваження все ще більші, ніж у президентів інших парламентсько-президентських країн.

Настільки сильний президентський інститут у формально парламентсько-президентській країні створює підґрунтя для конфліктів у виконавчій владі – на зразок тих, що відбулись у лютому-квітні 2016 року та практично безперервно у 2006-2010 рр.

За межами Конституції

Однією із проблем показників формальної президентської влади є те, що конституції не завжди відображають реальної влади президента. Конституції можуть бути нечіткими та радше створювати основу для розподілу влади, тоді як політичні умови та боротьба можуть значно її змінювати.

Яскравим прикладом є Франція. Згідно із Конституцією цієї країни, президент є досить слабким (показник 0,131 – трохи вище, ніж у Австрії). Якщо партія президента не контролює більшості у нижній палаті парламенту, президент практично позбавлений влади, за винятком зовнішньої політики та оборони. Проте якщо його партія переважає у парламенті, він стає реальним лідером країни. Таким чином президенти Франції наслідують приклад Шарля де Голля, харизматичної і владної особистості, що був президентом у складні для країни часи (1958-1969 рр.). Тому навіть у формально парламентсько-президентській республіці може виникнути дуже сильний президентський інститут.

Простір для неформальної динаміки влади є особливо великим у пострадянських політичних системах. Їхні слабкі інституції надають лідерам змогу керувати через патронаж та особисте управління. Політолог Генрі Хейл пише, що пострадянські президенти підсилюють свою конституційні повноваження “неформальною владою та ресурсами завдяки клієнтелістським мережам, що пронизують державу та економіку”.

Підвищивши повноваження прем’єр-міністра, конституційні зміни 2004 року (що почали діяти у 2006 році) та 2014 року породили певну непевність щодо того, хто ж сильніший. Проте президент України залишається достатньо могутнім для того, щоб навколо нього гуртувались різноманітні групи впливу. Президент конкурує із іншими інститутами влади та часто перемагає. Наприклад, Президент Ющенко використав свою формальну та неформальну владу для розпуску парламенту у 2007 році у сумнівний з правової точки зору спосіб, таким чином перемігши вороже настроєного Прем’єр-міністра Януковича. А у 2010 році новообраний президент Янукович легко консолідував владу та скасував конституційну реформу.

У світлі недавніх подій формальне повернення до президентсько-парламентської системи виглядає не надто ймовірним. Проте скорочення конституційних повноважень може не зупинити Порошенка від спроб консолідувати владу у рамках парламентсько-президентської системи. Конфлікт на сході України надає Верховному головнокомандувачу та гаранту цілісності України можливість піднятись на вищий від інших політиків рівень, оскільки підкреслює провідну роль президента в обороні та зовнішній політиці. Частота змін Конституції в Україні (три суттєві зміни за 12 років) та слабке верховенство закону породжують ще більше можливостей для гнучкого трактування чи навіть ігнорування правил. Справді, здається, саме це і сталось під час переформування Кабінету Міністрів у квітні 2016 року.

Влада президента та здобуття підтримки у парламенті

Навіть могутні президенти потребують підтримки парламенту, якщо хочуть здійснити свої задуми. Для цього президенти різних країн постійно використовують такі інструменти як законодавчі повноваження (право вето та видання власних указів), бюджетні повноваження, розподіл урядових посад, контроль над парламентськими фракціями (зокрема пропрезидентською) та неформальні інструменти (призначення на різноманітні посади, бізнес-преференції, підкуп тощо).

Вибір інструментів залежить як від обсягу конституційних повноважень та неформального впливу президента, так і політичного контексту. Наприклад, президенти Бразилії компенсують слабкий контроль над партіями значними законодавчими та бюджетними повноваженнями і розподілом урядових посад (Таблиця 2).

В пострадянських країнах, наприклад, в Росії, президент спочатку теж спирався на законодавчі та бюджетні повноваження. Проте самі по собі ці повноваження недостатні для досягнення надійної парламентської підтримки (як нагадує недавнє відсторонення президента Бразилії Ділми Русеф). Прагнення посилити контроль президента над партіями призвело до формування в Росії домінантної президентської партії та контролю над опозиційними партіями.

Як показує дослідження Пола Чейсті та Світлани Черних, в Україні президенти використовували всі інструменти. Тоді як законодавчі та бюджетні повноваження слабші, ніж в Росії та Бразилії, президенти часто покладались на розподіл міністерських портфелів та неформальні інструменти, до яких належали “обмін послугами, залякування та підкуп”. Успішні у побудові коаліцій президенти створювали законодавчі картелі, використовуючи неформальні зв’язки між депутатами, міністерствами та іншими виконавчими органами. Особливо “прославився” використанням залякування та бізнес-преференцій Віктор Янукович. Розуміючи важливість партійного впливу, він намагався повторити успіх Президента Росії Путіна і створити домінантну партійну систему. Проте Євромайдан перекреслив його зусилля.

Конституційна реформа значно послабила можливості впливу президента на бюджет та розподіл посад в уряді. Крім того, у парламентсько-президентських країнах формуванням парламентської більшості зазвичай займається більш сильний прем’єр-міністр. Це частково пояснює, чому найменш ефективним в побудові коаліцій серед українських президентів вважають Віктора Ющенка.

Тим не менш, Президент Порошенко активно та успішно забезпечує підтримку своїх законодавчих ініціатив. Контроль над найбільшою парламентською фракцією, роздрібнена опозиція, все ще значні формальні та неформальні повноваження – всі ці чинники забезпечують активну роль президента у формуванні парламентської більшості. Цим політична система в Україні відрізняється від багатьох інших парламентсько-президентських систем в Європі.

Щоб отримати підтримку парламентських партій, Порошенко використовує розподіл посад в уряді. Після виходу із коаліції Радикальної партії, Батьківщини та Самопомочі ще важливішими стали контроль над на власною фракцією та неформальні інструменти. Ми вже стали свідками і повинні очікувати на подальші спроби забезпечити строгу партійну дисципліну. Намагання підвищити партійний вплив президента роблять швидке запровадження повністю пропорційної виборчої системи не дуже ймовірним з огляду на те, що в мажоритарних округах найкращі результати часто показують провладні кандидати.

Неформальні інструменти особливо важливі тоді, коли необхідно отримати голоси позафракційних депутатів та депутатів опозиційних фракцій. Тут можуть бути корисними вплив президента на Генерального прокурора та на інші силові структури, повноваження з призначень на державні посади і ті бюджетні повноваження, які він зберігає завдяки впливу на міністерство фінансів.

Здатність президента здобувати парламентську підтримку тепер більше залежить від політичного хисту та партійного впливу, ніж до переходу України до парламентсько-президентської системи. Однак за сприятливих умов його формальні повноваження та неформальний вплив здаються достатньо високими для того, щоб успішно переконувати депутатів підтримати його законодавчі ініціативи.

Висновки

Президент України втратив частину конституційних повноважень, але надалі залишається одним із наймогутніших серед президентів парламентсько-президентських країн. Значні формальні повноваження та неформальний вплив дозволяють президенту конкурувати із іншими державними органами та можуть допомогти йому зосередити владу в своїх руках навіть у парламентсько-президентській системі. Наразі невідомо, як закінчиться ця боротьба. Але такий тип політичної системи, ймовірно, породжуватиме нестабільність та невизначеність до тих пір, поки не буде знайдено конституційного або політичного рішення.