Украина и Международный Уголовный Суд: Конституционный Аспект

Идея международного уголовного правосудия в контексте недавних событий в Украине очень популярна в национальном политическом дискурсе. Драматические события, начавшиеся в ноябре 2013 года, вывели вопрос сотрудничества Украины с Международным уголовным судом (далее — МУС) в центр общественного внимания. В то же время распространены ошибочное понимание и некорректные заявления о том, чем является МУС и каков объем его полномочий.

МУС не заменяет систему национальных судов, даже если речь идет о самых серьезных преступлениях против международного права, находящихся в его юрисдикции. Основная ответственность за преследование лиц, обвиненных в геноциде, преступлениях против человечности и военных преступлениях, возлагается на государства.

Хотя Конституционный Суд в 2001 году признал Статут Международного уголовного суда не соответствующим Конституции Украины, Соглашение об ассоциации между ЕС и Украиной содержит положение, обязывающее Украину обеспечить ратификацию Римского статута и сотрудничество с МУС. Заключение Конституционного Суда от 2001 года предусматривает внесение соответствующих изменений в Конституцию перед тем, как можно будет ратифицировать Римский статут. Несмотря на то, что две декларации Украины о признании действия Римского статута в конкретных ситуациях, бесспорно, заслуживают положительной оценки, существует множество неразрешенных юридических проблем, которые можно урегулировать только путем ратификации Римского статута Верховной Радой.

Конституционная Комиссия Украины разработала необходимые изменения, получившие положительную оценку Венецианской Комиссии. Вместе с тем, вызывает обеспокоенность то, что недавно внесенный Президентом Украины в Верховную Раду проект изменений в Конституцию предусматривает трехлетнюю задержку начала действия соответствующего положения.

Чтобы заручиться общественной поддержкой и противостоять распространению неправдивой информации об этой реформе, ее сторонники должны проводить более широкие общественные консультации.

Чем является МУС: ожидания и реальность

Украина подписала Статут Международного уголовного суда (далее — Римский статут) 20 января 2000 года, тем самым начав процесс присоединения к этому международно-правовому инструменту, впервые в истории создавшему постоянный орган международного уголовного правосудия для рассмотрения самых серьезных преступлений по общему международному праву. Сегодня МУС, который многие политики и журналисты неправильно называют «Гаагским трибуналом», представляют общественности как панацею от практически всех проблем, начиная от привлечения к ответственности иностранных политиков за их действия против Украины и вплоть до преследования коррумпированных политиков и чиновников на фоне полного отсутствия доверия к национальным судам всех уровней и специализаций. Многие политики, кажется, проигнорировали тот факт, что юрисдикция Суда ограничена четырьмя видами преступлений против общего международного права:

• геноцид,
• преступления против человечности,
• военные преступления,
• и, потенциально, преступление агрессии.

Политики обходят вниманием и другие ключевые вопросы, такие как временная и территориальная юрисдикция суда или приемлемость дел. Более того, если в 2001 году Конституционный Суд мог в какой-то степени неправильно понять принцип комплементарности, в современном политическом дискурсе его существование, кажется, полностью игнорируют.

МУС не подменяет собой национальные суды даже тогда, когда идет речь о самых серьезных преступлениях по международному праву, на которые распространяется его юрисдикция. Основная ответственность за преследование виновных в геноциде, преступлениях против человечности и военных преступлениях все равно возлагается на государства. По очевидным причинам государства лучше способны проводить расследование преступлений, совершенных на их территории, и осуществлять уголовное преследование. Зато МУС в своих действиях будет всегда зависеть от сотрудничества с соответствующими государствами.

Более того, МУС может действовать лишь в тех ситуациях, когда государства, которые согласно международному праву должны применять свою уголовную юрисдикцию относительно соответствующих преступлений (обычно это государство, на территории которого было совершено преступление), не желают или не способны сделать это. Другими словами, ожидания общественности, что МУС придет на помощь и сделает всю работу вместо соответствующих национальных органов Украины, далеки от реальности. Чрезвычайно высокая стоимость и продолжительность международного судебного рассмотрения ограничивают возможность его применения лишь к наиболее масштабным нарушениям международного права.

Невзирая на это, присоединение государства к Римскому статуту является важным показателем того, что оно твердо намерено положить конец безнаказанности за совершение самых вопиющих преступлений против международного права и прав человека. В этом контексте важно вспомнить об отношении Европейского Союза к Римскому статуту. ЕС выступает за предотвращение международных преступлений и наказание лиц, их совершивших. Он постоянно оказывает существенную политическую, финансовую и техническую поддержку эффективного функционирования МУС и других органов международного уголовного правосудия. Это осуществляется через Общую позицию стран-членов ЕС и План действий ЕС относительно МУС. Также следует заметить, что все страны-члены ЕС ратифицировали Римский статут. Страны-члены ЕС также являются ведущими плательщиками взносов в бюджет МУС.

Следовательно, неудивительно, что ЕС продвигает идею присоединения к Римскому статуту государств, заключивших Соглашение об ассоциации с ЕС. С этой целью Соглашение содержит отдельное положение (статья 8), предусматривающее, что «стороны сотрудничают с целью укрепления мира и международного правосудия путем ратификации и имплементации Римского статута Международного уголовного суда (МУС) 1998 года и связанных с ним документов».

Римский Статут и Конституционный Суд Украины: заключение 2001 года

Принятие Римского статута обозначило важный этап развития международного права, но также вызвало много вопросов о совместимости национального конституционного права с положениями этого международного договора. Поэтому не удивительно, что многие государства обратились к своим конституционным судам, верховным судам или государственным советам за выводами о неоднозначных и сложных вопросах, связанных с Римским статутом. В частности, соответствующие органы в более чем 10 странах, в частности во Франции, Бельгии, Испании и Украине предоставили выводы о совместимости национальных конституций с Римским статутом. Результат рассмотрения в разных странах отличается, однако в большинстве решений были отражены те же самые вопросы, как например неважность должностного положения подсудимых (ст. 27 Римского статута) в противовес иммунитету, предоставляемому некоторым чиновникам национальными конституциями; обязанность стран передавать правонарушителей (ст. 89 Римского статута) в противовес конституционному запрету на экстрадицию собственных граждан; полномочия Прокурора МУС на ведение расследования на территории государства-участника договора (ст. 54 и 99 Римского статута) в противовес конституционным положениям, которые устанавливают исключительность полномочий национальных прокуроров и следователей, вытекающую из принципа суверенного равенства государств, и тому подобное.

Конституционный Суд Украины изложил свой взгляд на эти вопросы в своем Заключении от 11 июля 2001 года. Следуя структуре президентского представления, он рассмотрел ряд вопросов о возможной несовместимости Римского статута с Конституцией Украины в редакции 1996 года, в частности положений, касающихся принципа комплементарности, неважности должностного положения, передачи граждан Украины Суду и выполнения приговоров в третьих государствах. Интересно, что Заключение Конституционного Суда от 2001 года касательно Римского статута до сих пор остается единственным решением Конституционного Суда, принятым на основании ст. 151(1) Конституции.

Конституционный Суд пришел к выводу, что все обжалованные положения Римского статута соответствуют Конституции, за исключением п. 10 Преамбулы и ст. 1, согласно которой юрисдикция МУС «дополняет национальные системы уголовного правосудия». Ст. 124 Конституции гласит, что «правосудие в Украине осуществляется исключительно судами», а «делегирование функций судов другим органам или должностным лицам не допускается». Конституционный Суд заметил, что юрисдикция МУС по Римскому статуту дополняет юрисдикцию национальных судебных систем. Однако согласно ст. 4(2) Римского статута, МУС может «осуществлять свои функции и полномочия на территории любого государства-участника», а согласно ст. 17 МУС может принять дело к рассмотрению, если государство «не желает или не способно вести расследование или проводить уголовное преследование должным образом». Суд пришел к выводу, что Конституция не предусматривает возможности дополнения национальной судебной системы. В соответствии с частью второй ст. 9 Конституции Украины, заключение международных договоров, не соответствующих Конституции, может осуществляться лишь после внесения в нее изменений. Поэтому Конституционный Суд решил, что перед тем как ратифицировать Римский статут необходимо внести изменения в Конституцию.

Заключение Суда относительно несоответствия принципа комплементарности Конституции является противоречивым. Подготовительные материалы к Римскому статуту не оставляют сомнений в том, что основная идея, на которой основывался принцип комплементарности, заключалась не в том, чтобы нарушать суверенные права государства. Напротив, она была своеобразной гарантией того, что именно государство имеет основную компетенцию и несет основную ответственность за осуществление правосудия над лицами, обвиняемыми в преступлениях против международного права, при условии, что государство может сделать это («способно», согласно формулировке Римского статута) и действует добросовестно («желает», согласно формулировке Римского статута) [1]. Однако Конституционный Суд Украины в своих выводах не одинок. Подобной логикой руководствовались конституционные суды Армении, Чили и Кот-д’Ивуара, в то время как соответствующие конституционные органы Франции, Гватемалы, Албании и Молдовы заняли противоположную позицию.

Изменения в период после Майдана

После событий Майдана в ноябре 2013 — феврале 2014 годов. Верховная Рада приняла декларацию, которой признает юрисдикцию МУС в соответствии со ст. 12(3) Римского статута. Эта статья предусматривает, что государство, не являющееся стороной Статута, может признать юрисдикцию Суда относительно конкретной ситуации, представив соответствующее заявление Секретарю МУС. В апреле 2014 года заявление Украины прибыло в МУС, Прокурор которого начал предыдущее изучение фактов, указанных в заявлении, в частности, относительно возможного совершения преступлений против человечности.

Одновременно с этим высокопоставленные должностные лица Украины подтвердили обещания, данные в свое время со сцены Майдана, заявляя, что ратификация Римского статута не займет много времени. Вместо того, чтобы предложить внесение изменений в Конституцию, министр юстиции 14 апреля 2014 года сообщил, что Правительство намерено обратиться в Конституционный Суд с просьбой предоставить еще одно заключение касательно Римского статута. Однако эти планы не осуществились. В начале февраля 2015 года заместитель спикера Совета национальной безопасности и обороны высказал мнение, что ратификация Римского статута не является «правильным подходом к противодействию агрессии со стороны России» и «в условиях аннексии Крыма и агрессии России на Донбассе ратификация Римского статута имеет смысл лишь в условиях синхронного принятия такого же решения Россией».

В противовес этому негативному подходу Верховная Рада приняла второе заявление согласно ст. 12(3) Римского статута, распространяя юрисдикцию МУС на преступления, совершенные на территории Украины после 20 февраля 2014 года. Поскольку начальный текст принятого Парламентом заявления можно было истолковать как желание распространить юрисдикцию МУС лишь на действия антиукраинских сил, окончательный текст, поданный в МУС Министром иностранных дел Украины 8 сентября 2015 года, явно ссылается на все преступления и лиц, их совершивших, независимо от их гражданства. Согласно пресс-релизу МУС, «после второго заявления, учитывая его юридическую силу и взаимосвязанный характер событий в Украине, Прокурор принял решение распространить действие предварительного расследования во времени на все обвинения в преступлениях, совершенных на территории Украины после 20 февраля 2014 года и впоследствии”.

Путаница, которую может устранить ратификация Римского Статута

Второе заявление согласно ст. 12(3) Римского статута по нескольким причинам создало противоречивую ситуацию:

• Де-факто Украина стала «ассоциированном участником» Римского статута, поскольку предоставила МУС юрисдикцию относительно самых масштабных преступлений против международного права, совершенных на ее территории, но не приобрела какого-либо формального статуса в отношениях с Судом и не может пользоваться ни организационными, ни процессуальными правами, которыми Римский статут наделяет ратифицировавшие его государства.
• На Украину теперь в полной мере распространяются обязательства, предусмотренные Римским статутом, касательно сотрудничества стран-членов с Судом, что включает передачу лиц этому международному учреждению. Однако без ратификации у Украины отсутствует национальный правовой механизм для такой передачи.
• При рассмотрении в украинском суде вопроса о передаче лица в МУС, его адвокат может поставить под сомнение правомерность признания Украиной юрисдикции международного суда, статут которого был признан несоответствующим Конституции Украины.
• Уголовный кодекс Украины не согласован с Римским статутом (например, преступления против человечности пока не включены в особенную часть кодекса, необходимо детально определить виды военных преступлений).

Следовательно, единственным возможным выходом для Украины представляется внесение необходимых для ратификации Римского статута изменений в Конституцию, что позволит государству полноценно воспользоваться преимуществами принятия юрисдикции МУС и выполнить свои обязательства по статье 8 Соглашения об ассоциации между Украиной и ЕС. Этот путь избрали многие страны, которые столкнулись с аналогичными конституционными проблемами, например, Франция, Ирландия, Португалия, Люксембург и другие. Положительной оценки заслуживает то, что вопрос приведения Конституции Украины в соответствие с Римским статутом был рассмотрен Конституционной Комиссией Украины. Как следствие, положение, прямо допускающее ратификацию Римского статута, было внесено в проект изменений к Главе VIII Конституции, регулирующей вопросы правосудия, внесённом Президентом Украины в парламент 25 ноября 2015 года. Новая редакция этого положения в тексте шестой части ст. 124 Конституции сформулирована следующим образом:

«Украина может признать юрисдикцию Международного уголовного суда на условиях, предусмотренных Римским статутом Международного уголовного суда».

Это положение, составленное на основе опыта таких государств, как Франция или Ирландия [2], было одобрено Венецианской комиссией в заключении от 26 октября 2015 года.

Вместе с тем, переходные положения проекта закона о внесении изменений в Конституцию предусматривают, что вышеупомянутая норма, которая делает возможной ратификацию Римского статута, начнет действовать лишь через три года после принятия этих изменений. Если эта оговорка, которая не была предметом обсуждения Конституционной Комиссией и не подавалась на экспертизу Венецианской комиссии, будет принята Верховной Радой, это будет означать явное отклонение Украины от своих политических и юридических обязательств (в частности определенных Соглашением об ассоциации УКРАИНА-ЕС). Авторы проекта не предоставляют никаких объяснений тому, почему они предлагают данную задержку. И в самом деле — предоставить такое объяснение было бы непросто, поскольку Украина двумя декларациями по статье 12(3) уже безоговорочно признала юрисдикцию МУС и обязалась полностью сотрудничать с ним. Предложенное положение, хотя и не повлияет на уже взятые Украиной на себя международные обязательства, лишь откладывает возможность получения Украиной полных прав в отношениях с МУС как государства-участника его Статута.

В свете изложенного тем более важно, чтобы сторонники принятия данной поправки проводили широкомасштабные публичные консультации и информировали общественность для обеспечения достаточной поддержки реформы и развенчания дезинформации, которая может помешать процессу изменений.

Примечания