Право на конституційну скаргу, або «Останнє слово підсудного»

25 листопада Президент вніс до Верховної Ради проект змін до Конституції України (щодо правосуддя), які, серед іншого, містять нове для українського законодавства поняття конституційної скарги. Серед науковців та конституціоналістів ця новація обговорюється вже давно. Однак зараз цікаво було б поглянути на неї в контексті інших демократичних інструментів, які протягом цих двох років впроваджуються в Україні, і зокрема – у світлі викликів та уроків із досвіду впровадження електронної петиції минулого літа.

Нині попит суспільства на нові ефективні демократичні інструменти в Україні, напевно, зумовлений насамперед потребою в загальнонаціональному діалозі народу й держави, нових способах залучення громадян до державного управління та реалізації на практиці такої, на перший погляд декларативної, норми статті 5 Конституції України, де йдеться про те, що джерелом влади є народ. Власне, зараз чи не вперше ми замислюємося над тим, що такі загальні й «декларативні» положення Основного Закону можуть мати цілком предметні і конкретні втілення та механізми. Коли ми додаємо сюди півсотні реальних інструментів і можливостей впливати на здійснення влади в Україні, то наповнюємо цю норму справжнім змістом. І тоді кожен громадянин відчуває свій вплив і відповідальність за те, що відбувається з державою.

Коли наприкінці серпня 2015 року запрацював такий інструмент, як електронна петиція, це був лише перший крок до побудови активної демократії – активної участі народу у здійсненні влади. Проте дуже обнадійливий крок. Це не означає, що всі рішення, які пропонують громадяни у петиціях, мають бути реалізовані, але це дає змогу акумулювати зусилля навколо проблеми (для подачі загальнодержавної е-петиції треба щонайменше 25 000 підписів), підсвітити проблему (вже за перші десять днів на веб-сайті самого лише Президента було опубліковано близько 4000 петицій), рейтингувати й виокремити найважливіші проблеми (і за цей же період три з них набрали потрібну кількість голосів) та почути публічну позицію держави з цього питання (на всі з них були дані публічні відповіді: позитивні, негативні, компромісні, але кожна – з обґрунтуванням). Це свідчить про те, що такий інструмент потрібен обом сторонам (навіть якщо одна зі сторін ще цього цілком не усвідомлює) і ці сторони починають чути одна одну.

Але одночасно з цим розвиваються й інші інструменти, покликані дати можливість громадянам доносити свою думку і що найважливіше – впливати на рішення, що приймаються або вже прийняті.

Одним із таких інструментів може стати конституційна скарга, передбачена у проекті змін до Конституції України (щодо правосуддя), який вніс до парламенту Президент України наприкінці листопада. Перед тим, як розглянути сам інструмент, звернімо увагу на те, що це не просто зміни, які напрацювала Конституційна комісія. Вони отримали відгуки та коментарі від експертів (такі коментарі були надані від консолідованої експертної спільноти Реанімаційного пакета реформ) та схвалення Венеціанської комісії, а також рекомендацію до прийняття в Національній раді реформ. Насправді такий підхід до формулювання цих змін вже є рухом у напрямку демократії, і це позитивно.

Що ж до самого інструмента конституційної скарги, то він є безперечно новим і актуальним для України. За проектом конституційних змін, конституційна скарга – це звернення будь-якого громадянина до Конституційного Суду з підстав, визначених Конституцією та законом. Зокрема, в цьому самому проекті такою підставою є застосування в остаточному судовому рішенні у справі скаржника закону, що суперечить Конституції України, коли всі інші національні засоби юридичного захисту вичерпано.

Оскільки поки що якість українського законодавства та умов, за яких воно приймається, є невисокою, то такий додатковий механізм його перегляду вкрай важливий. Як часто під час прийняття законів ми бачимо порушення не просто окремих положень Регламенту, а тотальне ігнорування демократичних засад: так зване кнопкодавство, голосування за закони поза порядком денним, без прочитання тощо! За таких умов безперечно має бути дієвий механізм їх перегляду, особливо з ініціативи осіб, чиї права безпосередньо порушено. Разом з тим, у цьому ключі конституційну скаргу варто розглядати не просто як ще один механізм судового захисту, а й як спосіб впливати на якість національного законодавства (надання права на звернення до Конституційного Суду, що досі було прерогативою органів державної влади, безпосередньо громадянам). Це й називається прямою демократією. Саме тому інструмент конституційної скарги можна розглядати у двох аспектах: як іще один щабель судового захисту і як спосіб впливати на законодавче регулювання. І хоча роль конституційної скарги як демократичного інструмента первинно є, напевно, другорядною, але в контексті сучасних демократичних тенденцій та беручи до уваги досвід впровадження інструментів електронної демократії в Україні, це варте уваги у тривалій перспективі. Передусім, у світлі ризиків, що випали на долю електронної петиції в Україні. Саме з цим пов’язано кілька міфів, які варто було б почати розвіювати.

Міф про формальну відповідь

У скептиків демократичних інструментів, зокрема й електронної петиції, першим же аргументом є продовження традиції формальних відписок із боку органів влади. І варто зауважити, що небезпідставно. Державним органам бракує розуміння того, наскільки важливі ці інструменти і що слід обов’язково реагувати на потреби й запити суспільства, приховані за текстом електронних петицій чи простих звернень громадян. Іноді легше знайти у зверненні пропущену кому, аніж побачити проблему і спробувати її вирішити (не без додаткових балів до свого політичного рейтингу). Так, можливо, саме вага електронних петицій з їхньою кількістю підписантів, а, можливо, навіть більше – публічність процесу збору підписів і подальшої обробки петицій вплинули на цю систему відписок та переадресувань, і вже зараз ми бачимо спроби заглибитися в суть звернень. Проте не слід забувати, що це однаково залежить як від державних органів-адресатів, так і від самих громадян, їхньої політичної та правової культури. Перед тим, як користуватися інструментами демократії, потрібно ознайомитися з основними повноваженнями органів-адресатів і намагатися влучити в ціль, адресуючи звернення компетентним органам, а не навмання.

У випадку конституційної скарги, хоч адресат і один – Конституційний Суд, такі скарги загалом вимагатимуть не менше, а навіть більше юридичної грамотності й обґрунтування. Оскільки особи-скаржники – учасники судового процесу, які переважно користуються допомогою кваліфікованих спеціалістів, то, ймовірно, цей ризик буде мінімізовано, адже такі скарги можуть складати ті самі захисники, адвокати або юридичні консультанти. І тому в цьому випадку запитання більше до адресата – чи готовий Конституційний Суд бачити за кожною такою скаргою справжні потреби людей, їхні долі, які залежать від якості таких законів, і приймати обґрунтовані рішення?

Міф про гори скарг

Коли проект електронних петицій був ще на стадії розробки й громадського обговорення, неодноразово звучали побоювання з боку державних органів, нібито їхні відділи по роботі зі зверненнями просто потонуть у морі таких петицій. Факт – не потонули, хоча роботи й справді додалося. Також на початку впровадження цього інструмента потреба суспільства розпочати діалог була такою сильною, що за лічені дні зібралося кілька тисяч петицій. Але далі тенденція йшла на спад, багато гострих проблем уже були озвучені й чекали на підтримку суспільства, декілька успішних петицій було прийнято до розгляду, і тому частина суспільства застигла в очікуванні результату. Власне, це було прогнозовано.

То чи буде шквал конституційних скарг? Напевно, що так. Адже за ці роки накопичилося багато судових справ, у яких громадяни вже вичерпали всі національні засоби, і залишилося два варіанти: йти до Європейського Суду чи подавати конституційну скаргу. Звісно, для економії часу буде подаватися така скарга. Але з часом цей потік скарг спаде, і їхній рівень залежатиме від якості прийнятого законодавства. І що найголовніше – у свою чергу, впливатиме на його якість.

Міф про безрезультатність

Не слід очікувати, що інститут конституційної скарги кардинально змінить стан справ у державі, суттєво вплине на якість прийнятого законодавства і на якість правосуддя. Безперечно, в далекій перспективі такий вплив буде – і буде значним. Але тут важливо усвідомлювати ті межі, до яких цей інструмент впливатиме на ці зміни. За поданим проектом змін до Конституції, конституційна скарга може подаватися лише щодо відповідності законів Конституції України. Натомість лишаться ще мільйони підзаконних актів, які доведеться додатково оскаржувати, скасовувати, змінювати. І це робота не одного Конституційного Суду, а отже, його повноваження будуть дещо звужені у вирішенні комплексних проблем. Крім того, особою, яка може подати таку скаргу, є особа, щодо якої прийнято судове рішення і застосовано оскаржуваний закон. У такому разі будь-хто не зможе одразу подати конституційну скаргу, щойно побачить невідповідність закону Конституції, а проходження всіх судових інстанцій вимагатиме достатньо часу. Але результат безперечно настане, хоч він і залежатиме переважно від очікувань суспільства. Тому важливо, щоб вони не були завищеними.

Конституційна скарга як інструмент демократії може стати ще однією ланкою в ланцюгу загальнонаціонального діалогу, коли суспільство і держава будуть співтворцями прийнятих рішень, а в результаті поділятимуть також відповідальність за них. Водночас усе залежатиме переважно не від обраних моделей поведінки і не від законодавчого регулювання, а від бажання чути одне одного й бачити справжні потреби за томами звернень і скарг.