Чи справді «Фонд майбутніх поколінь» допоможе майбутнім поколінням?

Загалом, ідея передачі нинішніми поколіннями майбутнім поколінням «манни небесної», джерелом якої є невідновні природні ресурси, має сенс. Однак диявол, як завжди, криється в деталях. Давайте розглянемо, що пропонують президентський та три альтернативні законопроєкти. Спочатку обговоримо загальні застереження проти цієї ідеї, потім наведемо гіпотетичний приклад та підрахуємо, скільки Фонд заплатив би 18-річним у 2020 році, якби його створили ще у 2002 році. І зрештою, розглянемо ризики моделі управління, запропонованої законопроєктом.

Загальні міркування: спроба досягути багатьох амбітних цілей за допомогою одного неправильного інструменту

Законопроєкт (а фактично, три взаємодоповнюючих законопроєкти) пропонує накопичувати рентні платежі, отримані від видобутку природних ресурсів, у Фонді майбутніх поколінь (далі – Фонд) та інвестувати їх у державні облігації України та невизначені «інші активи». Водночас він встановлює розмір щорічного державного внеску до Фонду на рівні двох мінімальних зарплат на особу (учасника Фонду). У такий спосіб він пов’язує мінімальну зарплату, яка встановлюється в грудні на наступний рік, з рентними платежами, що залежать від цін на природні ресурси й тому не можуть бути точно спрогнозовані. У пояснювальній записці до основного законопроєкту вказано, що перевага надається двом мінімальним зарплатам. Тож уряд буде змушений додатково фінансувати Фонд, якщо надходження від рентних платежів будуть нижчими, ніж дві “мінімалки” на особу (див. рисунок 3). Зниження мінімальної заробітної плати при падінні цін на природні ресурси виглядає набагато менш імовірним сценарієм.

У 2037 році, коли дітям, народженим після 1 січня 2019 року, виповниться 18 років, Фонд має почати робити їм одноразові виплати, а точніше — оплачувати навчання, житло чи зараховувати кошти на пенсійний рахунок (дитина може отримати виплати до 18 років на лікування тяжкого захворювання. Якщо ж дитина помирає до 18 років, ці гроші переходять у спадок її родичам). Щоб мати право на отримання коштів, дитина у віці 13-17 років має постійно проживати в Україні, тобто проводити за кордоном не більше 180 днів на рік (з них не більше 90 днів поспіль), якщо не йдеться про навчання, лікування, відпустки чи бізнес.

За словами авторів, метою законопроєкту є:

• підвищення економічного рівня життя громадян України;
• припинення міграції українців за кордон;
• формування ефективної системи соціального захисту населення;
• збільшення пропозиції «довгих грошей», що має сприяти зниженню відсоткових ставок;
• забезпечення державних інвестицій у довгострокові проекти.

Крім того, автори законопроекту очікують на:

• розвиток ринку житла та інструментів пенсійних заощаджень;
• зростання приватного фінансування вищої освіти, що дозволить скоротити державні видатки на неї.

Дуже сумнівно, що всіх цих цілей можна досягти за допомогою Фонду. По-перше, очікувані виплати, скоріше за все, не повністю покриватимуть витрати на освіту чи житло. Тобто якщо людина не зможе забезпечити співфінансування цих витрат, вона не буде їх здійснювати взагалі. По-друге, ефективна система соціального захисту має бути націлена на тих, хто його найбільше потребує, а не на всіх, кому виповнилося 18 років. Нарешті, наявність великого державного покупця ОВДП може витіснити приватних гравців із цього ринку.

Українські економісти закликали Верховну Раду не ухвалювати законопроект, наводячи такі аргументи:

По-перше, Україна не має таких надлишкових доходів, як вищезгадані країни-експортери нафти. Хоча ми видобуваємо певну кількість нафти, газу та вугілля всередині країни, Україні доводиться імпортувати ці ресурси. Наразі ми імпортуємо близько ⅓ власного споживання газу, близько 70% нафтопродуктів, а оскільки в 2014 році Росія окупувала більшу частину вуглевидобувного регіону, Україні доводиться імпортувати й вугілля. Україна є чистим експортером залізної руди, заліза та сталі. Однак із запровадженням дедалі жорсткіших екологічних норм цій галузі доведеться інвестувати значні кошти в нові технології, якщо вона хоче залишитися на плаву. Це знизить її спроможність сплачувати рентні платежі.

По-друге, ідея надавати кошти всім 18-річним суперечить логіці таргетованої соціальної підтримки, запровадження якої Україна декларує протягом останніх 25 років (деяким 18-річним ці гроші взагалі не знадобляться, тоді як іншим їх потрібно буде набагато більше). Крім того, Головне науково-експертне управління Верховної Ради зауважує, що законопроєкт не узгоджується зі статтею 24 Конституції, яка забороняє будь-які види дискримінації. Спрямування рентних платежів на виплати лише одній групі людей (молоді) дискримінує інших, оскільки всі люди мають рівні права на такі надходження (сьогодні рентні платежі надходять до загального фонду державного бюджету та використовуються на загальні потреби). До речі, бюджетний комітет ВР рекомендує наповнювати Фонд просто коштом держбюджету, не прив’язуючи до нього рентні платежі.

По-третє, якщо уряд бажає забезпечити майбутні покоління кращим житлом, якіснішою освітою чи медициною, він має змінити регулювання цих галузей, щоб сприяти розвитку якості та конкуренції, а не просто вкладати в них більше грошей. Медична реформа, яка розпочалася у 2017 році, базується на принципі «гроші йдуть за пацієнтом» (хоча останні рішення уряду підривають його), тоді як вищі навчальні заклади продовжують отримувати гроші за кількість студентів, а не за якість освіти. Ринок житла не має чітких правил і є великим джерелом корупції.

По-четверте (і цей аргумент підтримує Головне науково-експертне управління Верховної Ради), законопроєкт не супроводжується детальними розрахунками щодо того, скільки державних коштів знадобиться Фонду та чи згенерує він достатньо прибутків для здійснення обіцяних виплат. Попередній розрахунок показує, що надходжень Фонду буде недостатньо для покриття очікуваних платежів. 

Пояснювальна записка до законопроєкту містить лише декілька цифр. Так, у разі ухвалення, Фонду знадобиться 21,8 млрд грн початкового державного внеску в 2023 році, а вже в 2037 році Фонд матиме 1832 млрд грн активів та витратить 191 млрд грн на виплати кожному 18-річному учаснику по 626 125 грн (зауважте, що якщо ми припускаємо коефіцієнт дисконтування в розмірі всього 5%, що дуже мало для України, приведена вартість цієї суми буде трохи більше 300 тис. грн – її вистачить приблизно на 10 квадратних метрів нерухомості в Києві чи 20-40 квадратних метрів в обласному центрі). Автори законопроєкту не пояснюють, як вони отримали такі цифри. Але ми можемо поставити під сумнів їхні розрахунки, тому що їм потрібні були принаймні прогнози розміру мінімальної заробітної плати та відсоткових ставок до 2037 року. А якщо вони хотіли прив’язати доходи Фонду до рентних платежів, потрібно було спрогнозувати й останні. Прогнози цін на природні ресурси є дуже неточними, проте автори не наводять жодних довірчих інтервалів чи аналізу сценаріїв. Цікаво, що законопроєкт забороняє всім адміністраторам та менеджерам Фонду гарантувати зростання доходів учасникам.

Нарешті, питання на мільйон доларів: «У що цей Фонд буде інвестувати?». Проектом Закону передбачено три види активів Фонду: грошові кошти, державні облігації України та «інші активи, не заборонені законодавством». Водночас він обмежує РЕПО та депозити частками 5% та 10% активів Фонду відповідно. Із цих пунктів можна зробити висновок, що приблизно 80-85% активів Фонду становитимуть українські державні облігації. Тому уряд не лише щорічно вноситиме до Фонду кошти в розмірі двох мінімальних зарплат на особу, а й виплачуватиме Фонду відсотки з цієї суми. Зайве казати, що це збільшить державний борг і покладе вищі виплати з обслуговування боргу на майбутні покоління. Кілька прикладів для порівняння: фонд національного багатства Норвегії інвестує в понад 9000 компаній, жодна з яких не знаходиться в Норвегії, а подібні фонди країн Близького Сходу інвестують у «зелені» технології та стартапи по всьому світу. Росія використовує свій фонд національного добробуту для фінансування дефіциту бюджету та поповнення капіталу державних банків, але це не найкращий приклад для наслідування. До того ж, на відміну від України, вона виграє від високих цін на енергоносії.

Отже, Фонд виглядає як надскладна схема перекладання грошей з однієї кишені в іншу з трансакційними витратами в процесі. Якщо уряд хоче фінансувати довгострокові інвестиційні проекти, ефективніше було б зменшити інші витрати чи залучити боргові кошти. Якщо ж уряд має «вільні» гроші, краще інвестувати їх у створення другого рівня системи пенсійного забезпечення, перспективи якого наразі досить похмурі.

Тепер давайте зробимо деякі спрощені розрахунки, щоб підтримати наведені вище аргументи.

Надходження та видатки Фонду. Гіпотетична числова вправа

Ми підрахували надходження та видатки Фонду, якби він був створений у 2002 році (а отже почав би робити виплати 18-річним у 2020 році).

На рисунку 1 показано, скільки Україна отримує від рентних платежів за використання природних ресурсів. За останнє десятиліття ці надходження становили в середньому 5% доходів держбюджету або 1,3% ВВП. Можна також помітити, що рента з видобутку нафти й газу становить левову частку цих надходжень.

Можна також помітити, що надходження від рентних платежів за природні ресурси є досить мінливими. Дійсно, коефіцієнт варіації цін на нафту й газ становить близько 60%. Кореляція між ціною та рентою на нафту становить 0,79 за розглянутий період (2002-2021 рр.), а кореляція ціни та ренти на газ становить 0,2 за весь період – проте зростає до 0,82 після 2014 року, коли Україна перейшла до більш ринкового ціноутворення. Водночас мінімальна заробітна плата як ще один визначальний фактор внесків до Фонду постійно зростає (рисунок 2). У реальному вимірі за останні 20 років вона виросла в 5,6 раза.

З рисунку 3 видно, що якби Фонд запрацював у 2002 році, уряд не міг би собі дозволити подвоїти мінімальну заробітну плату в 2016 році (або йому довелося б фінансувати Фонд за рахунок інших надходжень).

На рисунку 4 показані активи Фонду, розраховані на основі припущення, що Фонд інвестував 85% своїх чистих активів у державні облігації та отримував прибуток за середніми історичними ставками (якби Фонд був присутнім на ринку, процентні ставки могли би бути нижчими, а отже меншими були б і виплати урядом відсотків до Фонду). У цьому сценарії ми припускаємо, що уряд здійснював щорічні внески до Фонду в розмірі двох мінімальних зарплат на особу на рік. Ми також припускаємо, що адмінвитрати Фонду дорівнюють 0,5% активів, як передбачає проєкт Закону.

З урахуванням цих припущень активи Фонду досягли б 101,3 млрд грн або 2,4% ВВП у 2020 році, коли він мав би здійснити першу виплату загальним обсягом 5,2 млрд грн або близько 13,3 тис. грн на дитину 2002 року народження. У 2021 році Фонд виплатив би 5,7 млрд грн дітям 2003 року народження, або близько 14 тис. грн на дитину.

Ціною цього став би додатковий державний борг у розмірі 2,1% ВВП у 2020 році. Крім того, оскільки кошти накопичувалися б у Фонді, державні видатки протягом цього періоду були б нижчими. Після 2020 року кількість дітей у Фонді та додатковий державний борг зменшаться, оскільки перші когорти дітей почнуть залишати Фонд.

До речі, якби у 2002 році сім’я відкрила депозит у банку на суму 1000 грн (2,5 середні зарплати того періоду), то без будь-яких додаткових внесків до 2020 року вона мала б на рахунку трохи більше 13 тис. грн. То, можливо, краще розвивати фінансову грамотність, ніж створювати чергового державного фінансового монстра? Звісно, також потрібно підтримувати макрофінансову стабільність та чистоту фінансового сектора, щоб заощадження не “згорали” через інфляцію чи банкрутство банків.

Давайте поглянемо на інший сценарій, коли Фонд «не виходить за межі своїх доходів», тобто коли щорічний державний внесок до нього дорівнює або двом мінімальним зарплатам на особу, або надходженням від рентних платежів – залежно  від того, що є меншим. У такому разі загальні активи Фонду та створений ним додатковий державний борг будуть меншими. Проте й виплати 18-річним також будуть нижчими – 6,3 і 9,5 тис. грн на дитину в 2020 і 2021 роках відповідно.

Ці розрахунки також показують, що діти, народжені в різні роки, будуть отримувати різні одноразові виплати залежно від рішень щодо мінімальної зарплати, ухвалених різними урядами протягом 18 років. А також залежно від ситуації з процентними ставками та інвестиційних рішень компаній з управління активами протягом 18 років. Оскільки ні діти, ні їхні батьки не можуть вплинути на ці рішення (і також не можуть вилучити свої кошти та інвестувати в інші речі), створення Фонду буде стимулювати патерналізм, а не фінансову грамотність. Це також створить сильний стимул для чинних урядів використовувати мінімальну заробітну плату не як інструмент регулювання ринку праці, а як простий спосіб підвищити власну популярність, «заливаючи» більше грошей на особисті рахунки дітей у Фонді (додаткові витрати від цього рішення в будь-якому разі нестимуть майбутні уряди). Ця схема ідеально підходить для популістів.

Тепер розглянемо структуру управління так званої «системи економічних паспортів» (тобто Фонду та дотичних установ).

Система економічних паспортів: управлінські ризики

На Рисунку 6 представлена загальна система «Економічного паспорта», тобто сам Фонд та дотичні установи. Зазначимо, що, хоча Кабінет Міністрів, Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку та інші політичні інституції формально не належать до системи економічного паспорта, на практиці вони відіграватимуть вирішальну роль у процесах Фонду, які ми розглянемо далі.

Так, Кабінет Міністрів (КМУ) має заснувати Фонд та організувати процес відбору членів Ради фонду. Проте сам відбір стане результатом компромісу між багатьма політичними гравцями. Тож, незважаючи на те, що законопроєкт встановлює дуже високу планку професіоналізму та незалежності членів Ради, досягти цієї планки на практиці навряд чи вдасться. Ба більше, цілком можливо, що Кабмін не укладатиме контракти з членами Ради, обраними за конкурсом, протягом невизначеного терміну – в законопроєкті ця ситуація не обговорюється.

На рисунку 8 показано ключову роль політичного керівництва (КМУ) та регулятора (НКЦПФР) у діяльності Фонду: компанії з управління активами (КУА), адміністратор та зберігач Фонду не можуть бути обрані без участі КМУ та НКЦПФР. КМУ затверджує КУА, адміністратора та зберігача, обраних Радою фонду на конкурсі, тому цілком можливо, що Рада обере лише ті, компанії, для яких висока імовірність затвердження.

НКЦПФР також активно долучатиметься до нагляду за діяльністю Фонду, включно з можливістю звільнити  члена Ради або змінити голову КУА у визначених законом випадках (рисунок 9).

Загалом, Рада Фонду, ймовірно, відіграватиме меншу роль в управлінні Фондом, ніж політичне керівництво. Навіть якщо уряд вибере до складу Ради справді незалежних та професійних людей, політичний вплив на Фонд буде істотним. Це може стримувати професіоналів від балотування на ці посади.

Що ще на порядку денному?

Законопроєкт президента – не єдиний, який пропонує спрямувати надходження від рентних платежів на одноразові виплати громадянам. Є ще три подібні законопроекти. Відмінності між ними, а також думки різних державних органів щодо них, як вони представлені у пояснювальній записці комітету ВР з питань фінансів, наведені в таблиці нижче. Комітет рекомендує проголосувати за президентський законопроект у першому читанні. Швидкий огляд цих законопроєктів показує, що вони є ще більш популістичними, ніж пропозиція президента, й, найімовірніше, були подані для того, щоб привернути увагу громадськості під час обговорення цієї теми.

Висновок

Як випливає з вищенаведеного обговорення, створення Фонду в тому вигляді, як пропонує законопроєкт, є поганою ідеєю на багатьох рівнях – від відсутності надприбутків від рентних платежів за природні ресурси до запровадження невеликих індивідуальних «плюшок» ціною великого тягаря для держави (крім того, збільшення державного боргу буде тягарем для майбутніх поколінь, яким Фонд нібито має допомагати). Є кращі варіанти використання державних ресурсів (наприклад, реформування системи пенсійного забезпечення).

Мій висновок – головною метою цього законопроєкту є піар. Тож розумним рішенням для парламенту буде не ухвалювати цей законопроєкт, оскільки його «піар-дивіденди» вже зібрано. Натомість і депутати, і президент мають зосередитися на справді важливих речах, як-от судова реформа та забезпечення роботи антикорупційної системи. Тому що корупція та відсутність правосуддя є головними перешкодами для довгострокових інвестицій.