Beta

Дискусія «З нуля та в процесі. Досвід побудови та трансформації державних інституцій»

13 Травня 2021
FacebookTwitterTelegram

27 квітня ГО «Вокс Україна» провела конференцію на тему держуправління та ефективності використання публічних фінансів. До 5 панельних дискусій долучилися Народні депутати, представники уряду, державних підприємств та установ, органів місцевого самоврядування, держслужбовці, аналітики та експерти. 

Повний запис розмови дивіться за посиланням.

Більше матеріалів з конференції:

Учасники:

  • Алім Алієв, заступник Генерального директора Українського інституту.
  • Костянтин Ващенко, державний секретар Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій.
  • Валерія Гонтарева, Голова НБУ 2014-2017 рр.
  • Олексій Соболев, директор ДП «Прозорро.Продажі».

Модератор: Борис Давиденко, головний редактор Ліга.нет

Дисклеймер. У цих дописах ми максимально точно передали думки спікерів, фактично здійснивши лише літературну обробку та згрупувавши деякі меседжи.

Пані Валеріє, будь ласка, розкажіть про досвід трансформації Нацбанку. Чи вдалося НБУ залишитися незалежним?

Валерія Гонтарева. Дивуюся, що ми досі, уже сім років, обговорюємо тему трансформації інституцій. Докладно про досвід трансформації Нацбанку можна прочитати у моїй книзі (розділ 10, пункт 1). На мою думку, перший пункт трансформації будь-якого державного органу – це ринкові зарплати. У 2014 році, коли ми набирали до НБУ професійних людей з ринку, Кабмін ухвалив постанову про обмеження зарплат держслужбовцям на рівні 10 тисяч грн. Проте зарплата професіоналів, які здійснять трансформацію, має бути вдесятеро вищою. Отже, НБУ вийшов із держслужби. Звісно, щоб залучити найкращих людей з ринку, потрібен бюджет. Тому, коли я прийшла до НБУ, там було 12 тис. працівників, а коли йшла – 5 тисяч (а за планом за два роки мало бути 3 тисячі). За перші два роки роботи ми закрили 25 регіональних відділень та зекономили 7,3 млрд грн. Тому ми могли собі дозволити ринкові зарплати. 

Три з половиною роки вибудуване нами колегіальне ухвалення рішень працювало, проте останні півроку спостерігається повернення до one man show. Коли з організації йдуть професіонали, у певний момент її інституційна незалежність закінчиться. Нам було дуже складно набрати професійних людей та вибудувати комітети. Якщо нацбанк це втратить – мої зусилля будуть знівельовані. 

Проте з цієї ситуації можемо винести урок про важливість політик. Адже прописані політики важко змінити. Добре, що монетарна політика залишається незмінною. 

Окрім прописаних політик, як ще можна захистити інституції?

Я беру участь у розробці механізму захисту реформ та реформаторів міжнародними організаціями. Один із можливих механізмів – відкликання наданої допомоги. Наприклад, якщо умовою програми з МВФ є незалежність НБУ, то у випадку руйнування цієї незалежності транш потрібно буде повертати. Це механізм “батога і пряника”. 

Олексію, Ви створили Прозоро.продажі з чистого аркуша. Створення цього ДП завдало величезної шкоди корупціонерам, які наживалися на державному й комунальному майні. Тож як вам це вдалося?

Олексій Соболев. Ми застосували багато інструментів, які загадала пані Валерія. Оскільки ми держпідприємство, то самі забезпечуємо себе грошима. Із самого початку в нас була незалежна наглядова рада, яка модерує наші стосунки з політиками. Це значно легше, ніж коли ти підпорядковуєшся міністерству. Проте, звісно, ми зустрічаємо багато спротиву.

Серед елементів успіху я б назвав такі:

По-перше, потужний бренд Прозоро, якому довіряють. 

По-друге, ми рухаємося поступово. Робимо якусь сферу прозорою – і з неї починає зникати корупція. Ті, хто займався корупцією, не можуть повернути все назад, оскільки бути проти прозорості – невигідна публічна політична позиція в нашій країні. Наприклад, зараз ми зробили прозорими вже 10% ринку лісу. Люди, які туди зайшли, повірили: можливий рівний доступ для всіх. Тоді ми кажемо: оскільки це працює – давайте розширимо на весь ринок. 

По-третє, ми використовуємо політичні “вікна можливостей”. Так, прозора оренда – це “дитя турборежиму”. Попередній парламент навіть не реєстрував подібні законопроекти. Проте, щоб встигнути у політичне “вікно”, потрібна команда, яка зможе написати відповідні документи. 

Коли настає точка неповернення у створенні нової інституції, тобто момент, коли інституцію неможливо знищити?

О.С. Прозорро.Продажі – окремий випадок, оскільки нашу діяльність регулюють цілих 5 законів. З одного боку, це створює проблеми, бо важко змінити законодавчу рамку для нас. З іншого боку, це нас захищає, бо “зламати” пять законів важче, ніж один. Проте також потрібно створювати цінність і мати стейкхолдерів, які захищають тебе. З нами працює бізнес, ми постійно взаємодіємо і з платформами, які надають послуги аукціонів, і з клієнтам, які щось купують чи орендують. Це очевидна ідея, але в багатьох випадках, коли в Україні розвертають якусь реформу, бізнес її не захищає, а просто повертає собі у видатки рядок “хабарі”.

Пане Костянтине, чому реформування міністерств не було таким вдалим, як реформа НБУ чи створення нових інституцій? В чому головна проблема?

Костянтин Ващенко. Під час ухвалення нового закону в 2015 році ми заклали принципи та створили дієві інструменти для трансформації держслужби, але реформа ще не закінчена. У 2019 р. був крок назад (політичні призначення і звільнення), але зрештою конкурси були відновлені. Сьогодні ніхто не скаже, що конкурси, навчання державних службовців, КРІ непотрібні – значить, реформа була спроектована правильно. 

Держслужба – ключовий, але лише один елемент держуправління. Трансформація має відбуватися в трьох площинах – люди, структури і процеси. Звісно, будувати з нуля легше, але такої опції у нас не було. Ми впровадили у міністерства “вірус змін” – це директорати. Проте цей процес потребує часу. Наприклад, у Польщі реформа держслужби почалася з 1980-х роках, а в Німеччині чи Британії конкурси запровадили ще у ХІХ столітті. 

Зараз у Міністерстві реінтеграції я бачу, що впроваджені інструменти дійсно працюють. Ми називаємо своє міністерство “міністерство-стартап”, оскільки наша діяльність – це проєкти: наприклад, вода Маріуполя, сервісні зони КПВВ, реінтеграція молоді, кадровий резерв держслужбовців для деокупованих територій (потрібно не менше 1000 людей) та ін. Директорати у нас повністю виправдали свою ідею. У нас мотивовані люди, які мають перед собою вимірювану ціль та працюють на її досягнення. І третя особливість нашого міністерства – ми маємо кінцеву мету і хочемо, щоб швидше настав той день, коли нас треба буде ліквідувати. Тобто коли окуповані території будуть повністю реінтегровані.

Чому опція “будувати нове” замість того, щоб перебудовувати старе, навіть не розглядалася?

К.В. Більшість інститутів ми успадкували від УРСР. Треба було оновлювати законодавство, процеси, людей, яким треба платити зарплату. Але головний елемент – зміна управлінської культури. Потрібно побудувати культуру залученості людей до процесу формування політик. Це найповільніша зміна. У класичних міністерствах це складно – бо у них традиції закладені роками. 

В.Г. Все, що ви сказали, в НБУ було імплементовано в 2016-2017 роках. Можна було повчитися у Нацбанку. Наприклад, HR-відділ Нацбанку допоміг Уляні Супрун побудувати проектний офіс, який розробив реформу першої ланки охорони здоров’я.

У 2014 році в НБУ ніхто не розумів, що таке стратсесія. Там не було ні візії, ні місії, ні культури, ні процесів. Це був середньовічний монстр, який легше було зруйнувати. Проте у нас не було такої опції. Тож ми звільнили 8000 людей і найняли 800 людей з ринку, які зробили реформи. У 2020 році НБУ увійшов до топ-10 найкращих роботодавців України у своїй галузі.

Аліме, як створити ефективну інституцію у сфері культурної дипломатії, де дуже складно поміряти КРІ?

Алім Алієв. Наше створення – це відповідь на виклики, які постали перед державою, та запит постмайданного суспільства. Ми підпорядковуємося МЗС та почали фактичну діяльність влітку 2018. Проте подібні інституції мають багато країн – наприклад, British Council чи Goethe Institut.

Питання ефективності – одне з найважливіших для нас. Минулого року ми ухвалили середньострокову стратегію. Вона містить цілі, напрямки та завдання, які ми реалізуємо. Стратегія ефективна, коли це рамка діяльності, якою ти керуєшся щодня. Ми застосовуємо системний підхід та реалізуємо довгострокові проєкти. Адже наша задача – вибудувати сталі зв’язки України з іншими країнами. Ми тісно співпрацюємо з іншими культурними інституціями та громадянським суспільством. Адже важливе партнерство, а не боротьба. 

Звісно, є свої труднощі. Так, минулого року наш бюджет скоротили майже вдвічі. Інколи ми не можемо оперативно відреагувати на певні події, бо процедури закупівель тривають надто довго. Через це доводиться відкладати деякі проєкти або відмовлятися від них. Проте цього року навіть зі зниженим бюджетом ми робили багато проектів – або з нульовим бюджетом або із залученням недержавних грошей. Адже питання іміджу країни не можна відкладати на завтра, це треба було робити ще позавчора.

Створення нових інституцій чи реформування старих – це як вибір між купівлею нової квартири чи старої хрущовки. У хрущовці треба повністю зробити ремонт – викинути все, що залишилося від старих власників. А коли будуєш з нуля, можеш запрограмувати інституцію так, як потрібно.

Питання від глядача: директорати – це добре, але що робити з іншими ЦОВВ? Як туди залучити прогресивних людей?

К.В. У 2013-2014 ми “дотягували” зарплату держслужбовця до прожиткового мінімуму преміями. Сьогодні ми суттєво змінили підходи до оплати праці. Навіть на районному рівні вона більш конкурентна, але це лише початок. Потрібно підтягувати всю держслужбу до рівня директоратів. Зараз реформа оплати праці – ключова для реформи держслужби.

В.Г. Все, що ми кажемо, буде ні про що, якщо ми не знаємо, що збираємося робити. Якщо ви займатиметеся не реформами, а словоблуддям, ви залишитеся там, де ви є. Сьогодні 2021 рік, а ми знову чуємо те саме, що і в 2014. Наприклад, візьмемо Академію наук. Раніше її не можна було реформувати, бо голові було 102 роки й він був дуже авторитетною людиною. Проте у нас не одна академія наук. Тож візьміть кожну академію, подивіться на її структуру й зробіть те, що ми робили в НБУ. Коли ми кажемо, що треба підвищити зарплату – ні, треба скоротити персонал у 2-3 рази. Тоді у вас буде величезний бюджет, ви підвищите ефективність, автоматизуєте процеси й тоді зможете підняти зарплати. Ось так робляться реформи. Адже крім візії, місії та стратегії, потрібні ще ресурси – грошові та людські. Ми зробили реінжиніринг процесів, централізували функції й тоді змогли скоротити людей.

Давайте зробимо реформу Академії наук – це потрібно для молоді та для освіти. Кейс Киви – це тригер, щоб країна вимагала реформи Академії наук (насправді інститут, де захищався Кива, не належить до НАНУ, але подібні проблеми в академіях наук безумовно є – ред.).  Давайте попросимо і будемо слідкувати, як проходитиме ця реформа – будемо дивитися на КРІ, відповідальних, менеджерів проєктів. Реформувати Академію наук було потрібно ще 2014 року.

О.С. Ми якийсь час намагалися зайти до Академії наук та Академії аграрних наук, бо це – величезні власники нерухомості та земель відповідно. Але багато інституцій, так само, як і НБУ, починаються з керівника. Так, раніше приватизація практично не рухалася, але коли прийшов новий керівник ФДМУ і нова команда, незважаючи на складні політичні умови, все запрацювало. 

Ми даємо цифрові інструменти, які полегшують роботу керівника. Він може менше часу витрачати на те, щоб контролювати, як його підлеглі використовують нерухомість чи землю, і більше часу присвятити реформуванню інституції. Якщо брати чи то Академію наук чи будь-який ЦОВВ, то потрібна одна людина, яка зможе почати реформу.

К.В. Ми говоримо про співвідношення лідерства та інституцій. У західних демократіях домінують інституції, які навіть несистемного лідера приводять у певні рамки, за межі яких він не може вийти. У нас сьогодні домінує лідерство – лідерські партії, лідерські реформи, навіть деякі ЦОВВи лідерські – бо з’являється людина, яка починає рухати процес і реформувати ці інститути. Але в перспективі ми прагнемо, щоб лідерства стало менше, а інститути стали стабільні і як Нацбанк могли продовжити ефективно працювати після зміни керівника. Це ключове завдання.

Захід відбувся в рамках проекту Budget Watchdog, що здійснюється за підтримки Уряду Німеччини через проект «Ефективне управління державними фінансами ІІІ», що реалізується Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH.