Пастка Децентралізації. На Яку Хитрість Пішла Українська Влада

Стаття продовжує дискусію, розпочату матеріалом Україні Потрібна Децентралізація для Виховання Майбутніх Поколінь Демократичних Лідерів, авторства Тимофія Милованова (Пітсбурзький університет), Роджера Майєрсона (Університет Чикаго, лауреат Нобелівської премії з економіки 2007 року), Жерара Ролана (Каліфорнійський університет, Берклі).

Шановні автори статті Україні Потрібна Децентралізація для Виховання Майбутніх Поколінь Демократичних Лідерів Тимофій Мілованов, Роджер Майерсон та Жерар Роланд справедливо наголошують на основній тезі – проведення децентралізації в Україні забезпечить вихованні нових демократичних лідерів.

Теза є справедливою, оскільки сьогодні в Україні основною проблемою, яка унеможливлює проведення швидких та системних реформ, є відсутність кадрового забезпечення та відповідального лідерства.

Криза кадрового забезпечення яскраво проявилася після проведення парламентських виборів у жовтні 2014 року та формування нового складу Уряду – демократична коаліція політичних партій, на яку було покладено відповідальність сформувати Уряд, не змогла висунути із своїх рядів ефективних управлінців, які би забезпечили реалізацію програм партій та виконання Коаліційної Угоди.

У цій ситуації, альтернативною кузнею нових демократичних лідерів може стати саме місцеве самоврядування, наділене реальними повноваженням та фінансовими ресурсами, необхідних для досягнення ефективних результатів – тобто децентралізована система управління країною.

Крім цього, проведення адміністративно-територіальної реформи та муніципальної консолідації дадуть можливість новим політичним лідерам, які показали свою ефективність на місцевому рівні, сформувати достатню електоральну базу для потрапляння на вищі щаблі влади.

Проте автори статті випустили з уваги один важливий елемент – спосіб потрапляння нових людей до органів місцевого самоврядування.

У розвинутих демократіях єдиним інститутом, який забезпечує прихід нових людей до влади – є політичні партії через проведення демократичних виборів. Проте чи існують в Україні політичні партії, які забезпечують управлінську ротацію і мають відкриті соціальні ліфти для нових людей? Відповідь очевидна, що таких партій в Україні немає.

У зв’язку з цим нам необхідно згадати ухвалений новий Закон «Про місцеві вибори». Відповідно до Закону, єдиним суб’єктом висування на місцевих виборах у всіх містах України (за виключенням сіл) є політичні партії.

Тобто політичні партії отримали монопольне право на висування кандидатів у депутати. А система управління у містах полягає у тому, що всі управлінські посади будуть надаватися політичними партіям, представлених у місцевих радах – посади заступників міських голів, секретарів рад, керівників комунальних підприємства, організацій тощо.

Новим активним людям, представникам неурядових організацій, які довгий час займаються вирішенням місцевих проблем, щоб потрапити до місцевої влади потрібно домовлятися з політичними силами, натомість гарантувати лояльність до політичного керівництва.

До місцевих рад не зможуть потрапити також нові політичні сили, які були сформовані громадськими діячами та новими демократичними політиками, оскільки прохідний бар’єр, за наполяганням великих парламентських партій, був піднятий з 3% до 5%.

Таким чином, старі політичні еліти у один голос заявили – ми передаємо повноваження та фінансові ресурси на місцевий рівень – проводимо децентралізацію – проте виключно під пильним контролем. Політична система продовжує залишатися законсервованою із запобіжником потрапляння свіжої крові.

Проте більш важливою частиною статті є опис ризиків поданого до Верховної Ради України Законопроекту «Про внесення змін до Конституції (у частині децентралізації)».

Автори статті виділяють 4 основні ризики, які існують у випадку ухвалення Законопроекту у цілому: порушення унітарності України, ризик зупинки роботи префекта у випадку політичного конфлікту, конфлікт префектів та територіальних органів виконавчої влади, а також ризик неефективності регіональних органів влади.

По-перше, щодо порушення унітарності та легітимізації Закону «Про особливий порядок місцевого самоврядування у окремих районах Донецької та Луганської областей» від 16 вересня 2014 року.

У Законопроекті про внесення змін до Конституції немає прямого відсилання до будь-якого із законів. У цьому випадку може застосовуватися вже ухвалений від 16 вересня 2014 року Закон, або може бути ухвалений новий.

У будь-якому випадку, норми ухваленого закону можуть набути чинності виключно у випадку повернення окремих районів Донецької та Луганської областей у правове полу України, взяття контролю українськими органами за кордоном, проведення виборів за українським законодавством та відповідно до міжнародних стандартів.

Другим є ризик зупинки діяльності префекта у випадку політичного конфлікту між Президентом та Прем’єр-міністром.

Відповідно до пропонованих змін до Конституції, префект призначатиметься та звільнятиметься з посади Президентом за поданням Уряду. Подвійне підпорядкування відповідає сферам, які будуть у компетенції префектів. Зокрема, сфера Президента – нагляд за додержанням Конституції і законів  та управління регіонами в умовах воєнного або надзвичайного стану, надзвичайної екологічної ситуації. Натомість сфера Уряду – координація центральних органів виконавчої влади на території та забезпечення виконання урядових програм.

Відповідно до такого розподілу сфер, Уряд та Президент будуть втручатися у діяльність префектів, проте не будуть перетинатися один з одним.

Звичайно, справедливе питання може виникнути щодо призначення префектів у різних областях. Як показує практика призначення голів державних адміністрацій, у різних регіонах посади займають або представники Президента, або Прем’єра.

Проте щоб унеможливити політичну залежність префектів необхідно ухвалити окремий закон про префектів, де чітко визначити процедуру відбору кандидатур на заміщення посад префектів через прозорий конкурсний відбір. Ключовою позицією має бути, що префект є не політиком, а професійним державним службовцем.

Щодо четвертого пункту, то тут варто зазначити, що регулювання кола повноважень районів та областей лежить у площині регулювання окремих законів, зокрема закону про місцеве самоврядування в Україні та закону про місцеві органи виконавчої влади.

Щодо належного функціонування районних та обласних рад як комунікаційних платформ спільних інтересів територіальних громад, то це питання слід віднести до виборчого законодавства – а саме яким чином забезпечити пропорційне представництво всіх територіальних громад на рівні районної та обласної рад.

Підсумовуючи, варто підтвердити першочергову тезу, яка висувалася шанованими авторами статті – децентралізація відкриває соціальні ліфти для нових демократичних лідерів. Проте на мій погляд, запропоновані зміни до Конституції у частині децентралізації є великим кроком вперед для проведення справжньої реформи місцевого самоврядування.