Ловушка Децентрализации. На Какую Хитрость Пошла Украинская Власть

Статья продолжает дискуссию о децентрализации, начатую материалом Украине Нужна Децентрализация для Воспитания Будущих Поколений Демократических Лидеров, написанным Тимофеем Миловановым (Питтсбургский университет), Роджером Майерсоном (Чикагский университет; лауреат Нобелевской премии 2007 г.), Жераром Роланом (Калифорнийский университет в Беркли).

Уважаемые авторы статьи о проведении децентрализации в Украине Тимофей Милованов, Роджер Майерсон и Жерар Роланд справедливо подчеркивают основной тезис – проведение децентрализации в Украине обеспечит воспитание новых демократических лидеров.

Тезис является справедливым, поскольку сегодня в Украине основной проблемой, которая делает невозможным проведение быстрых и системных реформ, является отсутствие кадрового обеспечения и ответственного лидерства.

Кризис кадрового обеспечения ярко проявился после проведения парламентских выборов в октябре 2014 года и формирования нового состава правительства – демократическая коалиция политических партий, на которую была возложена ответственность сформировать правительство, не смогла выдвинуть из своих рядов эффективных управленцев, которые бы обеспечили реализацию программ партий и выполнение Коалиционного Соглашения.

В этой ситуации альтернативной кузницей новых демократических лидеров может стать именно местное самоуправление, наделенное реальными полномочиями и финансовыми ресурсами, необходимыми для достижения эффективных результатов – то есть децентрализованная система управления страной.

Кроме этого, проведение административно-территориальной реформы и муниципальной консолидации дадут возможность новым политическим лидерам, которые показали свою эффективность на местном уровне, сформировать достаточную электоральную базу для попадания на высшие ступени власти.

Однако авторы статьи упустили из внимания один важный элемент – способ попадания новых людей в органы местного самоуправления.

В развитых демократиях единственным институтом, который обеспечивает приход новых людей к власти, являются политические партии. Однако существуют ли в Украине политические партии, которые обеспечивают управленческую ротацию и имеют открытые социальные лифты для новых людей? Ответ очевиден: таких партий в Украине нет.

В связи с этим нам необходимо вспомнить принятый новый закон «О местных выборах». Согласно закону, единственным субъектом выдвижения на местных выборах во всех городах Украины (за исключением сел) являются политические партии.

То есть политические партии получили монопольное право на выдвижение кандидатов в депутаты. А система управления в городах заключается в том, что все управленческие должности будут предоставляться политическим партиям, представленным в местных советах – должности заместителей городских голов, секретарей советов, руководителей коммунальных предприятий, организаций.

Новым активным людям, представителям неправительственных организаций, которые долгое время занимаются решением местных проблем, чтобы попасть к местной власти нужно договариваться с политическими силами, зато гарантировать лояльность к политическому руководству.

В местные советы не смогут попасть также новые политические силы, которые были сформированы общественными деятелями и новыми демократическими политиками, поскольку проходной барьер, по настоянию крупных парламентских партий был поднят с 3% до 5%.

Таким образом, старые политические элиты в один голос заявили: «мы передаем полномочия и финансовые ресурсы на местный уровень и проводим децентрализацию, однако исключительно под пристальным контролем». Политическая система продолжает оставаться законсервированной с предохранителем попадания свежей крови.

Однако более важной частью статьи является описание рисков поданного в Верховную Раду законопроекта об изменении Конституции.

Авторы статьи выделяют четыре основных риска, которые существуют в случае принятия Законопроекта в целом: нарушения унитарности Украины, риск остановки работы префекта в случае политического конфликта, конфликт префектов и территориальных органов исполнительной власти, а также риск неэффективности региональных органов власти.

Во-первых, о нарушении унитарности и легитимизации закона об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей от 16 сентября 2014 года.

В законопроекте о внесении изменений к Конституции нет прямой отсылки к какому-либо из законов. В этом случае может применяться уже принятый закон, или может быть принят новый.

В любом случае, нормы принятого закона могут вступить в силу исключительно в случае возврата отдельных районов Донецкой и Луганской областей в правовое поле Украины, взятие контроля украинскими органами за рубежом, проведение выборов по украинскому законодательству и согласно международным стандартам.

Вторым является риск остановки деятельности префекта в случае политического конфликта между президентом и премьер-министром.

Согласно предлагаемых изменений в Конституции, префект будет назначаться и будет освобождаться от должности президентом по представлению правительства. Двойное подчинение соответствует сферам, которые будут в компетенции префектов. В частности, сфера президента – надзор за соблюдением Конституции и законов и управления регионами в условиях военного или чрезвычайного состояния, чрезвычайной экологической ситуации. Зато сфера правительства – координация центральных органов исполнительной власти на территории и обеспечение выполнения правительственных программ.

Согласно такого распределения сфер, правительство и президент будут вмешиваться в деятельность префектов, однако не будут пересекаться друг с другом.

Конечно, справедливый вопрос может возникнуть относительно назначения префектов в различных областях. Как показывает практика назначения глав государственных администраций, в разных регионах занимают должности или представители президента, или премьера.

Однако чтобы исключить политическую зависимость префектов необходимо принять отдельный закон о префектах, где четко определить процедуру отбора кандидатур на замещение должностей префектов через прозрачный конкурсный отбор. Ключевой позицией должно быть, что префект является не политиком, а профессиональным государственным служащим.

Относительно четвертого пункта, то здесь стоит отметить, что регулирование круга полномочий районов и областей лежит в плоскости регулирования отдельных законов, в частности закона о местном самоуправлении в Украине и закона о местных органах исполнительной власти.

Относительно надлежащего функционирования районных и областных советов как коммуникационных платформ общих интересов территориальных общин, то этот вопрос следует отнести к избирательному законодательству – а именно каким образом обеспечить пропорциональное представительство всех территориальных общин на уровне районного и областного советов.

Подытоживая, стоит подтвердить первоочередное тезис, который выдвигался уважаемыми авторами статьи – децентрализация открывает социальные лифты для новых демократических лидеров. Однако, на мой взгляд, предложенные изменения к Конституции в части децентрализации является большим шагом вперед для проведения настоящей реформы местного самоуправления.