Мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення є однією з основних причин недовикористання Україною свого аграрного потенціалу, браку інвестицій у сільську місцевість та посереднього зростання національної економіки[1]. Проте завжди, коли надходив черговий момент скасовувати мораторій, всі зацікавлені сторони доходили загальної згоди, що передумов для такого кроку ще немає, – і мораторій подовжували у черговий раз. Чи буде цього разу по-іншому?
Масштабність мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення як явища вражає (див. Рисунок 1). Введений як тимчасовий захід у 2001 році, мораторій продовжує діяти і сьогодні. З більше ніж 42 млн. га сільгосппризначення (або 70% території України), під мораторій підпадає приблизно 41 млн. га, – або 96% всіх с/г земель в Україні. 68% підмораторних земель – це земельні паї, які перебувають у приватній власності 6,9 млн. населення, – або 16,2% населення України. Переважна більшість таких власників мешкають у сільській місцевості.
Рисунок 1. Розподіл сільськогосподарських земель в Україні
Наразі основні дискусії точаться навколо формату майбутнього ринку землі, проте попередній досвід свідчить, що самого лише обговорення формату майбутнього ринку землі недостатньо. Його необхідно доповнити відповідними діями задовго до скасування мораторію, щоб сприяти формуванню прозорого і повноцінного ринку землі. Особливо важливими є три передумови, а саме:
(а) захист прав землевласників та землекористувачів у прозорому середовищі на основі верховенства права;
(б) гарантія того, що державні та комунальні землі будуть використовуватися для суспільного блага;
(в) створення умов, за яких банки зможуть підтримувати сталий приплив капіталу до сільської місцевості, для залучення вкрай необхідних інвестицій у соціально-економічну інфраструктуру, сільськогосподарське виробництво та розвиток ланцюжків створення доданої вартості та збуту.
Прозорість і захист прав
За даними соціологічних опитувань[2], основною причиною, чому власники і користувачі земельних ділянок загалом налаштовані проти відкриття ринку землі, є сумніви, що він функціонуватиме у прозорий спосіб. Більшість землевласників і землекористувачів вважають, що хоча статус-кво у цій сфері далекий від оптимального, проте він кращий за ситуацію, за якої вони ризикують втратити свої права. Таким чином, для забезпечення необхідної інфраструктури захисту прав у сфері земельних відносин необхідно реалізувати певні заходи, зокрема:
Використання електронних аукціонів для здійснення операцій із землями державної та комунальної власності. Наріжним каменем для забезпечення прозорості є надання в оренду або продаж земельних ділянок державної власності через електронні торги. Оскільки в Україні вже діє понад 50 провайдерів послуг для проведення електронних торгів[3], додаткові витрати на розвиток спеціалізованого програмного забезпечення можуть бути незначними. Внесення незначних змін у програмне забезпечення платформи ProZorro-Sale для електронних аукціонів дозволило б її використання вже найближчим часом для проведення операцій із орендою землі; таким чином, на момент скасування мораторію система буде готова й до операцій із продажу[4]. Використання електронного аукціону як законного механізму для продажу майна і прав оренди має бути передбачено Законом України «Про обіг земель сільськогосподарського призначення» або окремим законодавчим актом. Для запобігання втрат бюджетних надходжень та стимулювання розвитку ринку землі, законодавчо також потрібно передбачити мінімальну стартову ціну на аукціонних торгах для земельних ділянок державної та комунальної власності.
Обов’язкова реєстрація та оприлюднення цін на землю. Оскільки після скасування мораторію очікується зростання цін на земельні ділянки, відкритий доступ до поточних та історичних цін їх продажу є основою забезпечення прозорості ринку землі. Ця інформація необхідна землевласникам та судам для визначення «справедливої» вартості, банкам – щоб уможливити використання землі у якості застави, а для державного управління – щоб оцінювати успішність реалізації реформи та для належного планування землекористування[5]. Різниця у цінах між різними областями буде надалі відображати розбіжності в якості ґрунту або ринкової інфраструктури, сигналізуючи про можливості для поліпшення останньої. Реєстрація цін на оренду земель вже передбачена законодавством[6], хоча й не практикується на цей час. Обов’язкове внесення до електронної бази даних цін в усіх нових зареєстрованих договорах оренди та усіх цін на оренду щонайменше починаючи з 2013 року, забезпечить ідеальну довідкову базу для землевласників і банків в момент відкриття ринку продажів землі. Актуальна інформація про ціни повинна безкоштовно і регулярно надаватися для широкого загалу у зведеному вигляді, а для професійних оцінювачів та банків – деталізовано у вигляді платної послуги.
Запровадити збір та регулярну публікацію систематичних даних за допомогою Моніторингу земельних відносин. Окрім цін на продаж або оренду земель, регулярні дані на районному рівні за цілою низкою параметрів – як-от частка зареєстрованих земель у державній та приватній власності, обсяг проведених операцій із земельними ділянками, статистика земельних спорів, обсяги нарахованого та зібраного земельного податку тощо – будуть визначальними показниками для аналізу та оцінки якості земельних відносин та земельної реформи в цілому[7].
Покращити доступ до правосуддя та реагування на порушення прав у сфері земельних відносин. Поінформованість про права у сфері земельних відносин та можливість їх захисту у разі порушення дуже відрізняється серед землевласників та землекористувачів. Спроможність надавати такий захист відрізняється також серед інституцій, яким доручено його здійснювати. Для того, щоб після скасування мораторію землевласники могли свідомо реалізувати свої конституційні права, а не були позбавлені активів шляхом маніпуляційних схем, важливе значення матимуть заходи, спрямовані на підвищення рівня обізнаності про права, підготовка суддів у сфері земельного права, юридичних радників і земельних комісій, а також певні кроки для забезпечення рівного доступу до процедур судового розгляду, як-от звільнення від судового збору у випадку розгляду справ, пов’язаних із земельними відносинами. Додаткові можливості захисту прав у сфері земельних відносин забезпечить розширення спроможності Уповноваженого з прав людини (Омбудсмена) для реагування на потенційні вади існуючої системи захисту прав.
Усі наведені вище умови є визначальними для відкриття прозорого й ефективного ринку землі, і їх можливо реалізувати за відносно короткий період – до 1 січня 2018 року. Прогрес у забезпеченні цих умов стане чітким сигналом про наявність політичної волі просувати земельну реформу вперед.
Використання державних земель для потреб суспільства
У короткостроковій перспективі земельні ділянки державної та комунальної власності можна використовувати для забезпечення швидкого доступу до капіталу для малих і середніх сільгоспвиробників; у середньостроковій і довгостроковій перспективі – для забезпечення сталого надходження доходів до бюджетів місцевих громад. Для того, щоб підвищити ефективність використання понад 10 млн га державних і комунальних земель на користь місцевих громад, а не окремих впливових осіб, необхідно завершити державну реєстрацію таких земель та забезпечити користування ними на підставі прозорих процедур, вживши таких заходів:
Завершити реєстрацію земель державної та комунальній власності.
Донедавна у Земельному кадастрі було зареєстровано лише близько 25% державних і комунальних сільськогосподарських земель. Договорів оренди зареєстровано лише для приблизно 2,5 млн га державних земель; ще 1 млн. га використовується різними державними підприємствами та Національною академією аграрних наук України на правах постійного користування. Це створює величезну «тіньову економіку», де земля використовується без належної документації, що зовсім не сприяє залученню інвестицій і довгостроковому сталому розвитку територій. Доходи від використання часто перетікають у приватні кишені, а не на користь місцевих громад та держави. Важливо, що для реєстрації таких земель не потрібні жодні зміни до законодавства; єдине, що для цього потрібно, так це політична воля і фінансування, яке можна здійснити за рахунок надходжень до місцевих бюджетів від оренди та продажу таких земель. З огляду на високу соціально-економічну віддачу, реєстрація державних і комунальних земель має стати одним із головних пріоритетів, і необхідно затвердити чіткі плани для якомога швидшого їх завершення.
Рисунок 2. Відсоток земель, що зареєстровано в Державному Кадастрі у приватній (ліворуч) та державній (праворуч) власності
Визначити правовий статус земель колишньої колективній власності.
Це питання залишається невирішеним від часів первинної приватизації землі та розформування колгоспів. Як наслідок, приблизно 8% усіх сільськогосподарських земель (понад 2 млн га), зокрема, лісосмуги і польові дороги, досі не мають свого власника. Більшість таких земель обробляється незаконно. Доки їхній правовий статус не буде визначено законом, неможливими будуть ані їхня реєстрація, ані визначення відповідальних за розпорядження ними. Як наслідок – такі землі й надалі залишатимуться вразливими для зловживань, не приноситимуть жодних надходжень до місцевих та державного бюджетів, а також уповільнюватимуть демаркацію і реєстрацію сусідніх із ними ділянок у державній, комунальній і приватній власності. Для визначення юридичного статусу таких земель вже розроблено проекти нормативно-правових документів, які необхідно ухвалити якнайшвидше.
Рисунок 3. Загальна площа колективної (ліворуч) та комунальної (праворуч) форм власності по районах (в га), 2014 рік
Внести зміни до Бюджетного кодексу України, якими передбачити джерела фінансування на реєстрацію державних земель та виправлення помилок у Державному земельному кадастрі.
Попри те, що доходи від здачі в оренду або продажу земель державної власності можуть бути серйозним джерелом поповнення державного і місцевих бюджетів, отримання таких доходів потребує початкових інвестицій для завершення державної реєстрації, встановлення та реєстрації адміністративних меж та виправлення помилок у Кадастрі. Для цього необхідно внести зміни до Бюджетного кодексу, які дозволять використовувати на ці цілі як частину надходжень від оренди або продажу земель державної та комунальної власності, так і приблизно 625 млн. грн (або 24 млн дол. США,) які зараз накопичилися на рахунках місцевих бюджетів від відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва. Такі зміни до законодавства забезпечать стале джерело фінансування для реалізації функцій управління земельними ресурсами та інвестицій в інші види відповідної інфраструктури на місцевому рівні.
Вдосконалити процедуру відстроченої оплати для придбання земель державної та комунальної власності.
Така процедура забезпечить державну підтримку щодо доступу до земельних ресурсів чітко визначеним цільовим групам. Причому правова основа для такого різновиду оплати вже існує[8]. Внесення уточнень до нормативних актів з метою визначення, хто саме і за яких умов матиме право відтермінованої оплати (наприклад, молоді фермери, вимушені переселенці, ветерани АТО), дозволить уникнути корупційних ризиків під час застосування цього права на практиці, а для цільових груп означатиме можливість використання земельних ресурсів як каталізатора розвитку.
Встановити стандарти для розробки і оприлюднення місцевих програм використання та охорони земель.
Оскільки не всі державні або комунальні землі доцільно передавати у приватну власність, необхідно розробити чіткі технічні стандарти для формування та оприлюднення місцевих програм використання та охорони земель. Такі програми дозволятимуть визначити, які саме земельні ділянки комунальної або державної власності можна передавати в оренду або виставляти на продаж, та надалі будуть основою для ухвалення рішень щодо землекористування. Це дозволить раціоналізувати сам процес ухвалення рішень та зменшити можливості для корупції. Надалі на основі таких планів можна буде забезпечити виявлення та реєстрацію комунальної власності та виправлення помилок щодо земель приватної власності.
Запровадити обмін даними між Фіскальною службою та Земельним кадастром щодо земель приватної та комунальної власності.
Зважаючи на небезпідставність побоювань, що внаслідок скасування мораторію частину землі придбають не для її обробітку, а з метою подальшої спекуляції на ринку[9], можливість запобігання надмірній спекуляції пов’язана із технічною спроможністю обміну даними між кадастром, реєстром та фіскальною службою[10]. У поєднанні з реєстрацією цін на продаж земельних ділянок, це дозволить також оподатковувати прибутки внаслідок зростання цін на землю у разі спекулятивного перепродажу, що призведе до збільшення надходжень до бюджетів місцевих громад. Іншим інструментом боротьби із непродуктивним використанням земельних ресурсів є підняття ставок земельного податку до рівня, який би створював умови коли не використання землі стає економічно невигідним.
Здійснити реєстрацію меж місцевих адміністративних одиниць.
До того часу, поки місцеві адміністративні одиниці (райони, об’єднані громади, населені пункти) не матимуть чітко визначених меж, повноваження із планування або збору податків у сфері земельних відносин залишаються не чіткими, а передача державних земель у комунальну власність – практично неможливою. І хоча нормативна база для цього завдання вже існує, виконання робіт щодо узгодження меж, розробки технічної документації та реєстрації в Кадастрі затримується[11].
Ефективне та прозоре розпорядження землями державної та комунальної власності можливе лише за умови ухвалення вище зазначеної нормативно-правової бази та невідкладної реалізації технічних заходів. З огляду на високі соціально-економічні вигоди, реєстрація всіх земель, які перебувають у державній і комунальній власності, є ключовим показником можливості планового завершення земельної реформи до 2020 року, про що було раніше оголошено Урядом.
Покращення доступу до фінансування та інвестицій на розвиток виробництва
Хоча державна підтримка може на деякий час стати каталізатором фінансування розвитку сектору, ці ресурси є незначними порівняно з тими, які може мобілізувати приватний сектор. Аби створити стимули для такого фінансування, на додаток до вищезгаданих заходів щодо забезпечення прозорості, необхідно вжити й низку інших.
Створити умови для виявлення системних помилок та їх виправлення.
Помилки у Державному земельному кадастрі та Реєстрі речових прав на нерухоме майно (наприклад, щодо систем координат або ті, які виникають під час перенесення даних) можуть поставити під загрозу права власників або користувачів землі, а також можливість для банків приймати землю в якості застави. На сьогодні навіть системні помилки (про які самі власники землі часто й не здогадуються) не можуть бути виправлені без нормативно-правових змін або без звернення власників. На момент відкриття ринку землі, Державний земельний кадастр та Реєстр речових прав повинні бути спроможними завершити виправлення більшості помилок на національному рівні. Це передбачатиме також і внесення даних щодо ділянок, які отримали кадастровий номер, але ще не були позначені на кадастровій мапі, та реєстрацію прав володіння та користування на всі зареєстровані земельні ділянки.
Рисунок 4. Відсоток ділянок з помилками в загальній кількості зареєстрованих ділянок (ліворуч) і відсоток площі з помилками в загальній площі району (за формою 6-зем) (праворуч), 2014 –Липень’2015
Дозволити банкам тимчасово брати на баланс земельні ділянки, стягнуті за неповернення кредиту, та обов’язкове використання електронних аукціонів для подальшого продажу таких земель.
З технічної точки зору, зараз банки можуть продавати заставу, відчужену за борги, за допомогою державної виконавчої служби, не набуваючи права власності. Але у багатьох випадках простіше й менш витратно взяти на баланс і здійснити прямий продаж такої власності. Це дозволить банкам економити на операційних витратах, а, отже, надавати кредити більшій кількості клієнтів. Тому бажано надати банкам законне право, у разі необхідності, отримувати у власність землю, яка слугувала у якості забезпечення неповернутих кредитів, на обмежений періоду часу. Щоб сприяти визначенню цін, підвищити прозорість і запобігти стратегічним банкрутствам, відчужені за заборгованість землі повинні бути реалізовані тільки через електронні аукціони, такі як система продажів ProZorro-Sale.
Спростити процедуру позасудового відчуження застави у разі невиконання боргових зобов’язань.
Це потребує уточнення (а) дій у наданні нотаріальних приписів у випадку спорів щодо відчуження застави, (б) визначення часу, упродовж якого органи виконавчої служби мають вжити заходів щодо стягнутої за борги землі, а також (в) процедури заміни відповідальних співробітників виконавчої служби у разі неналежного виконання ними своїх обов’язків. Відчуження застави через суд є повільним і не завжди прозорим процесом, тому удосконалення позасудових процедур дозволить істотно скоротити витрати на адміністрування процесу стягнення та підвищити привабливість землі як застави.
Вирішальне значення матиме усунення згаданих вище обмежень до початку 2018 року, оскільки реалізація багатьох переваг від земельної реформи залежатиме саме від банківського фінансування.
Рішення Прем’єр-міністра щодо визначення земельної реформу як одного із пріоритетів діяльності уряду створює можливості здійснити комплекс заходів, за яких скасування мораторію дійсно сприятиме розблокуванню потенціалу України. На технічному рівні існує безпрецедентна згода та розуміння того, що необхідно зробити. Але вікно можливостей для дій, які гарантуватимуть створення передумов до січня 2018 року, незабаром зачиниться. Для того, щоб не втратити таку можливість, ключові законодавчі акти і плани реалізації потрібно схвалити упродовж літньої сесії Парламенту. Аби не згаяти таку унікальну можливість, критично необхідними є політичне лідерство, швидкі дії щодо створення нормативно-правової бази та впровадження технічних заходів, а також діалог за участі всіх зацікавлених сторін.
Примітки
[1] див. наприклад World Bank (2013). Ukraine: Agricultural Policy Review. World Bank Policy Note. Report No 83763
[2] див. http://agravery.com/uk/posts/show/comu-ukrainci-boatsa-rinku-silgospzemel-ta-ci-vipravdani-ci-pobouvanna та http://agravery.com/uk/posts/show/moratorij-pidtrimuu-ale-hocu-prodavati-zemlu-so-naselenna-dumae-pro-rinok-zemli
[3] Включаючи державну систему SETAM (https://setam.net.ua/), яку використовує Міністерство юстиції України для продажу стягнутої за заборгованість власності, а також платформа для проведення торгів PROZORRO (https://prozorro.sale/), яку використовують понад 20 провайдерів.
[4] Для детальнішого ознайомлення див.: «Електронні земельні торги: за яких умов ідея спрацює», https://voxukraine.org//2016/10/11/elektronnie-torgi-ua/.
[5] Однією з ключових причин для відкриття ринків землі є та користь, яку отримають власники землі через більш високі ціни на її оренду і продаж, а реєстрація й оприлюднення цін буде показником того, чи цієї мети досягнуто.
[6] Законом України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» та Ст. 22 Порядку ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
[7] Концепція Моніторингу земельних відносин була розроблена та апробована у 2015 році Проектом «Підтримка реформ у сільському господарстві та земельних відносинах в Україні» (http://land.kse.org.ua) спільно з міжвідомчою урядовою Робочою групою. У травні 2017 Міністерство аграрної політики та продовольства України та Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру подали до Кабінету Міністрів України проект Постанови про проведення моніторингу земельних відносин (http://www.minagro.gov.ua/uk/node/23860). Її ухвалення має забезпечити правову базу для здійснення моніторингу. Для отримання детальнішої інформації та ознайомлення з результатами розвитку концепції моніторингу див.: «Terra (in)cognita: чи відкриють в Україні дані про земельні відносини?», AgraVery, 1 серпня 2016 http://agravery.com/uk/posts/show/terra-incognita-ci-vidkriut-v-ukraini-dani-pro-zemelni-vidnosini
[8] Земельний кодекс України та Постанова Уряду #381 від 22 квітня 2009 року (підписана Юлією Тимошенко) надають всю необхідну нормативно-правову базу для використання цього інструменту одразу після скасування мораторію.
[9] Широко поширена думка, що спекуляції спотворюють розподіл ресурсів і завдають шкоди функціонуванню земельного ринку. Де ринки є конкурентними та інформація розподіляється рівномірно, спекуляції забезпечують ліквідність ринку і передають ризик тим, хто має порівняльні переваги в області управління ризиками. Тим не менш, ця ситуація не настільки притаманна для земельних ринків країн, що розвиваються, де загальним правилом є існування спотворень політики і провалів ринку. Асиметрична інформація є важливим джерелом спекулятивних доходів.
[10] Частина надходжень від використання державних та комунальних земель може бути виділена для підтримки розвитку малих і середніх фермерських господарств.
[11] Відповідно до результатів Моніторингу земельних відносин, наприкінці 2015 року було лише 50 адміністративних одиниць (з-поміж понад 29 772) із зареєстрованими кордонами. Деякі райони також не мають офіційно визначених і зареєстрованих меж.
Головне фото: depositphotos.com / prudkov
Застереження
Автори не є співробітниками, не консультують, не володіють акціями та не отримують фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
