Не мораторием единым: предпосылки успешной реформы

Мораторий на продажу земель сельскохозяйственного назначения является одной из основных причин недоиспользования Украиной своего аграрного потенциала, нехватки инвестиций в сельскую местность и посредственного роста национальной экономики^[1]. Однако всегда, когда подступал очередной момент отменять мораторий, все заинтересованные стороны приходили к обоюдному согласию, что предпосылок для такого шага еще нет, — и мораторий продлевали в очередной раз. Будет ли на этот раз по-другому?

Масштабность моратория на продажу земель сельскохозяйственного назначения как явления поражает (см. Рисунок 1). Введенный как временная мера в 2001 году мораторий продолжается  и сегодня. Из более 42 млн. га сельхозназначения (или 70% территории Украины), под мораторий подпадают примерно 41 млн. га, — или 96% всех с/х земель в Украине. 68% подмораторных земель — это земельные паи, которые находятся в частной собственности 6,9 млн. населения, — или 16,2% населения Украины. Подавляющее большинство таких владельцев проживают в сельской местности.

Сейчас основные дискуссии ведутся вокруг формата будущего рынка земли, однако предыдущий опыт свидетельствует, что одного только обсуждения формата будущего рынка земли недостаточно. Его необходимо дополнить соответствующими действиями задолго до отмены моратория, чтобы способствовать формированию прозрачного и полноценного рынка земли. Особенно важны три предпосылки, а именно:

(а) защита прав землевладельцев и землепользователей в прозрачной среде на основе верховенства права;

(б) гарантия того, что государственные и коммунальные земли будут использоваться для общественного блага;

(в) создание условий, при которых банки смогут поддерживать постоянный приток капитала в сельскую местность, для привлечения крайне необходимых инвестиций в социально-экономическую инфраструктуру, сельскохозяйственное производство и развитие цепочек создания добавленной стоимости и сбыта.

Прозрачность и защита прав

По данным социологических опросов ^[2], основной причиной, по которой владельцы и пользователи земельных участков в целом настроены против открытия рынка земли, являются сомнения,  будет ли он функционировать прозрачным образом. Большинство землевладельцев и землепользователей считают, что, хотя статусу-кво в этой сфере далек от оптимального, однако он лучше ситуации, при которой они рискуют потерять свои права. Таким образом, для обеспечения необходимой инфраструктуры защиты прав в сфере земельных отношений необходимо реализовать определённые меры, в частности:

Использование электронных аукционов для осуществления операций с землями государственной и коммунальной собственности. Краеугольным камнем для обеспечения прозрачности является предоставление в аренду или продажу земельных участков государственной собственности через электронные торги. Поскольку в Украине уже действует более 50 провайдеров услуг для проведения электронных торгов^[3], дополнительные расходы на развитие специализированного программного обеспечения могут быть незначительными. Внесение незначительных изменений в программное обеспечение платформы ProZorro-Sale для электронных аукционов позволило бы её использовать уже в ближайшее время для проведения операций с арендой земли; таким образом, на момент отмены моратория система будет готова и к операциям по продаже^[4]. Использование электронного аукциона как законного механизма для продажи имущества и прав аренды должно быть предусмотрено Законом Украины «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» или отдельным законодательным актом. Для предотвращения потерь бюджетных поступлений и стимулирования развития рынка земли, законодательно также нужно предусмотреть минимальную стартовую цену на аукционных торгах для земельных участков государственной и коммунальной собственности.

Обязательная регистрация и обнародование цен на землю. Поскольку после отмены моратория ожидается рост цен на земельные участки, открытый доступ к текущим и историческим ценам их продажи является основой обеспечения прозрачности рынка земли. Эта информация необходима землевладельцам и судам для определения «справедливой» стоимости, банкам — чтобы сделать возможным использование земли в качестве залога, а для государственного управления — чтобы оценивать успешность реализации реформы и для надлежащего планирования землепользования^[5]. Разница в ценах между различными областями будет в дальнейшем отражать различия в качестве грунта или рыночной инфраструктуры, сигнализируя о возможности для улучшения последней. Регистрация цен на аренду земель уже предусмотрена законодательством^[6], хотя и не практикуется в настоящее время. Обязательное внесение в электронную базу данных цен во всех новых зарегистрированных договорах аренды и всех цен на аренду как минимум начиная с 2013 года, обеспечит идеальную справочную базу для землевладельцев и банков в момент открытия рынка продаж земли. Актуальная информация о ценах должна бесплатно и регулярно предоставляться для широкой публики в сводном виде, а для профессиональных оценщиков и банков — детализировано в виде платной услуги.

Ввести сбор и регулярную публикацию систематических данных с помощью Мониторинга земельных отношений. Кроме цен на продажу или аренду земель, регулярные данные на районном уровне по целому ряду параметров – например, доля зарегистрированных земель в государственной и частной собственности, объем проведённых операций с земельными участками, статистика земельных споров, объемы начисленного и собранного земельного налога и т.д. — будут определяющими показателями для анализа и оценки качества земельных отношений и земельной реформы в целом^[7].

Улучшить доступ к правосудию и реагирование на нарушения прав в сфере земельных отношений. Осведомлённость о правах в сфере земельных отношений и возможность их защиты в случае нарушения очень отличается среди землевладельцев и землепользователей. Способность оказывать такую защиту отличается также среди институций, которым поручено её осуществлять. Для того, чтобы после отмены моратория землевладельцы могли сознательно реализовать свои конституционные права, а не были лишены активов путем манипуляционных схем, важное значение будут иметь меры, направленные на повышение уровня осведомлённости о правах, подготовка судей в сфере земельного права, юридических советников и земельных комиссий, а также определённые шаги для обеспечения равного доступа к процедурам судебного разбирательства, например освобождение от судебного сбора в случае рассмотрения дел, связанных с земельными отношениями. Дополнительные возможности защиты прав в сфере земельных отношений обеспечит расширение возможностей Уполномоченного по правам человека (омбудсмена) для реагирования на потенциальные недостатки существующей системы защиты прав.

Все приведенные выше условия являются определяющими для открытия прозрачного и эффективного рынка земли, и их можно реализовать за относительно короткий период — до 1 января 2018 года. Прогресс в обеспечении этих условий станет чётким сигналом о наличии политической воли продвигать земельную реформу вперёд.

Использование государственных земель для нужд общества

В краткосрочной перспективе земельные участки государственной и коммунальной собственности можно использовать для обеспечения быстрого доступа к капиталу для малых и средних сельхозпроизводителей; в среднесрочной и долгосрочной перспективе — для обеспечения устойчивого поступления доходов в бюджеты местных общин. Для того, чтобы повысить эффективность использования более 10 млн га государственных и коммунальных земель в пользу местных общин, а не отдельных влиятельных лиц, необходимо завершить государственную регистрацию таких земель и обеспечить пользование ими на основании прозрачных процедур, приняв следующие меры:

Завершить регистрацию земель государственной и коммунальной собственности.

До недавнего времени в Земельном кадастре было зарегистрировано только около 25% государственных и коммунальных сельскохозяйственных земель. Договоров аренды зарегистрировано только лишь для примерно 2,5 млн га государственных земель; еще 1 млн. га используется различными государственными предприятиями и Национальной академией аграрных наук Украины на правах постоянного пользования. Это создает огромную «теневую экономику», где земля используется без надлежащей документации, что отнюдь не способствует привлечению инвестиций и долгосрочному устойчивому развитию территорий. Доходы от использования часто перетекают в частные карманы, а не в пользу местных громад и государства. Важно, что для регистрации таких земель не нужны никакие изменения в законодательство; единственное, что для этого нужно, так это политическая воля и финансирование, которое можно осуществить за счет поступлений в местные бюджеты от аренды и продажи таких земель. Учитывая высокую социально-экономическую отдачу, регистрация государственных и коммунальных земель должна стать одним из главных приоритетов, и необходимо утвердить четкие планы для скорейшего их завершения.

Определить правовой статус земель бывшей коллективной собственности.

Этот вопрос остается нерешенным со времен первичной приватизации земли и расформирования колхозов. Как следствие, около 8% всех сельскохозяйственных земель (более 2 млн га), в частности, лесополосы и полевые дороги, до сих пор не имеют своего владельца. Большинство таких земель обрабатывается незаконно. Пока их правовой статус не будет определён законом, невозможными будут ни их регистрация, ни определение ответственных за распоряжение ими. Как следствие — такие земли и в дальнейшем будут оставаться уязвимыми для злоупотреблений, не будут приносить никаких поступлений в местные и государственный бюджеты, а также будут замедлять демаркацию и регистрацию соседних с ними участков в государственной, коммунальной и частной собственности. Для определения юридического статуса таких земель уже разработаны проекты нормативно-правовых документов, которые необходимо принять как можно быстрее.

Внести изменения в Бюджетный кодекс Украины, которыми предусмотреть источники финансирования на регистрацию государственных земель и исправления ошибок в Государственном земельном кадастре.

Несмотря на то, что доходы от сдачи в аренду или продажи земель государственной собственности могут быть серьёзным источником пополнения государственного и местных бюджетов, получение таких доходов требует начальных инвестиций для завершения государственной регистрации, установки и регистрации административных границ и исправления ошибок в кадастре. Для этого необходимо внести изменения в Бюджетный кодекс, которые позволят использовать на эти цели как часть поступлений от аренды или продажи земель государственной и коммунальной собственности, так и примерно 625 млн. грн (или 24 млн долл. США,) которые сейчас накопились на счетах местных бюджетов от возмещения потерь сельскохозяйственного и лесохозяйственного производства. Такие изменения в законодательство обеспечат устойчивый источник финансирования для реализации функций управления земельными ресурсами и инвестиций в другие виды соответствующей инфраструктуры на местном уровне.

Усовершенствовать процедуру отсроченной оплаты для приобретения земель государственной и коммунальной собственности.

Такая процедура обеспечит государственную поддержку для доступа к земельным ресурсам четко определенным целевым группам. Причем правовая основа для такого вида оплаты уже существует. Внесение уточнений в нормативные акты с целью определения, кто именно и при каких условиях имеет право отсроченной оплаты (например, молодые фермеры, вынужденные переселенцы, ветераны АТО), позволит избежать коррупционных рисков при применении этого права на практике, а для целевых групп будет означать возможность использования земельных ресурсов в качестве катализатора развития.

Установить стандарты для разработки и обнародования местных программ использования и охраны земель.

Поскольку не все государственные или коммунальные земли целесообразно передавать в частную собственность, необходимо разработать четкие технические стандарты для формирования и обнародования местных программ использования и охраны земель. Такие программы позволят определить, какие именно земельные участки коммунальной или государственной собственности можно передавать в аренду или выставлять на продажу, и в дальнейшем будут основой для принятия решений относительно землепользования. Это позволит рационализировать сам процесс принятия решений и уменьшить возможности для коррупции. В дальнейшем на основе таких планов можно будет обеспечить выявление и регистрацию коммунальной собственности, и исправления ошибок в отношении земель частной собственности.

Ввести обмен данными между Фискальной службой и Земельным кадастром по землям частной и коммунальной собственности.

Учитывая небезосновательность опасений, что вследствие отмены моратория часть земли приобретут не для её обработки, а с целью дальнейшей спекуляции на рынке, возможность предотвращения чрезмерной спекуляции связана с технической способностью обмена данными между кадастром, реестром и фискальной службой^[8]. В сочетании с регистрацией цен на продажу земельных участков, это позволит также облагать доходы вследствие роста цен на землю в случае спекулятивной перепродажи, что приведет к увеличению поступлений в бюджеты местных громад. Другим инструментом борьбы с непродуктивным использованием земельных ресурсов является поднятие ставок земельного налога до уровня, который бы создавал условия, когда не использование земли становится экономически невыгодным.

Осуществить регистрацию границ местных административных единиц.

До тех пор, пока местные административные единицы (районы, объединенные громады, населенные пункты) не будут иметь чётко определенных границ, полномочия по планированию или сбору налогов в сфере земельных отношений остаются не чёткими, а передача государственных земель в коммунальную собственность — практически невозможной. И хотя нормативная база для этой задачи уже существует, выполнение работ по согласованию границ, разработки технической документации и регистрации в Кадастре задерживается^[9].

Эффективное и прозрачное распоряжение землями государственной и коммунальной собственности возможно лишь при условии принятия выше отмеченной нормативно-правовой базы и неотложной реализации технических мероприятий. Учитывая высокие социально-экономические выгоды, регистрация всех земель, находящихся в государственной и коммунальной собственности, является ключевым показателем возможности планового завершения земельной реформы до 2020 года, о чем было раньше объявлено Правительством.

Улучшение доступа к финансированию и инвестициям на развитие производства

Хотя государственная поддержка может на некоторое время стать катализатором финансирования развития сектора, эти ресурсы незначительны по сравнению с теми, которые может мобилизовать частный сектор. Чтобы создать стимулы для такого финансирования, в дополнение к вышеупомянутым мерам по обеспечению прозрачности, необходимо принять и ряд других.

Создать условия для выявления системных ошибок и их исправления.

Ошибки в Государственном земельном кадастре и Реестре прав на недвижимое имущество (например, по системам координат или те, которые возникают при передаче данных) могут поставить под угрозу права владельцев или пользователей земли, а также возможность для банков принимать землю в качестве залога. На сегодня даже ошибки (о которых сами владельцы земли часто и не догадываются) не могут быть исправлены без нормативно-правовых изменений или без обращения владельцев. На момент открытия рынка земли, Государственный земельный кадастр и Реестр вещевых прав должны быть в состоянии завершить исправление большинства ошибок на национальном уровне. Это будет предусматривать также и внесение данных по участкам, которые получили кадастровый номер, но еще не были обозначены на кадастровой карте, и регистрацию прав владения и пользования на все зарегистрированные земельные участки.

Разрешить банкам временно брать на баланс земельные участки, взимаемые за невозврат кредита, и обязательное использование электронных аукционов для дальнейшей продажи таких земель. С технической точки зрения, сейчас банки могут продавать залог, отчуждённый за долги, с помощью государственной исполнительной службы, а не приобретая права собственности. Но во многих случаях проще и менее затратно взять на баланс и осуществить прямую продажу такой собственности. Это позволит банкам экономить на операционных расходах, а, следовательно, предоставлять кредиты большему количеству клиентов. Поэтому желательно предоставить банкам законное право, в случае необходимости, получать в собственность землю, которая служила в качестве обеспечения невозвратных кредитов, на ограниченный период времени. Чтобы способствовать определению цен, повысить прозрачность и предотвратить стратегические банкротства, отчужденные за задолженность земли должны быть реализованы только через электронные аукционы, такие как система продаж ProZorro-Sale.

Упростить процедуру внесудебного отчуждения залога в случае невыполнения долговых обязательств.

Это требует уточнения (а) действий по предоставлению нотариальных предписаний в случае споров об отчуждении залога, (б) определения времени, в течение которого органы исполнительной службы должны принять меры по взимаемой за долги земле, а также (в) процедуры замены ответственных сотрудников исполнительной службы в случае ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей. Отчуждение залога через суд является медленным и не всегда прозрачным процессом, поэтому совершенствование внесудебных процедур позволит существенно сократить расходы на администрирование процесса взыскания и повысить привлекательность земли в качестве залога.

Решающее значение будет иметь устранение упомянутых выше ограничений до начала 2018 года, поскольку реализация многих преимуществ от земельной реформы будет зависеть именно от банковского финансирования.

Решение Премьер-министра по определению земельной реформы как одного из приоритетов деятельности правительства создает возможности осуществить комплекс мероприятий, при которых отмена моратория действительно будет способствовать разблокированию потенциала Украины. На техническом уровне существует беспрецедентное согласие и понимание того, что необходимо сделать. Но окно возможностей для действий, которые будут гарантировать создание предпосылок к январю 2018 года, вскоре закроется. Для того, чтобы не потерять такую возможность, ключевые законодательные акты и планы реализации нужно принять в течение летней сессии Парламента. Чтобы не упустить такую уникальную возможность, критически необходимы политическое лидерство, быстрые действия по созданию нормативно-правовой базы и внедрение технических мероприятий, а также диалог с участием всех заинтересованных сторон.

Примечания