Небезпечний перший пост: у чому недолік пострадянського інституту президентства

Два роки тому Президентом України став Петро Порошенко. Зараз вже багато факторів вказують на те, що і в цей раз президентський інститут перемагає в боротьбі з парламентом і прем’єр-міністром/Кабміном і, продовжує консолідувати владу. Що змушує всіх українських президентів витрачати величезні ресурси на боротьбу і підпорядкування інших гілок влади, і чи є зараз загроза встановлення персоналістичного режиму в Україні?

При бажанні, історію незалежної України можна окреслити в досить похмурих тонах. За чверть століття з моменту розпаду СРСР, в Україні змінилося 17 урядів, було декілька значних політичних криз, а економіка так і не змогла істотно вирости. Більш того, Україна втратила частину території в результаті агресії Росії і сьогодні знаходиться в стані війни.

У той же час, чверть століття існування незалежної України – це надихаюча історія про волелюбних і гордих українців, які попри все продовжують боротися з владою. Змінюються уряди і президенти, міняються впливові олігархічні групи, але коли влада переходить межу – українці виходять на вулиці і повертають владу громадянам.

Історія новітньої України – це історія боротьби українців із низкою авторитарних режимів. І поки в цій боротьбі немає явного переможця. Змінюються президенти і прем’єри, змінюються покоління активістів та опозиціонерів. Але двадцять п’ять років потому в Україні все ще немає стабільних політичних партій зі зрозумілими ідеологічними позиціями і практично відсутні незаплямовані національні лідери.

По колу

Політична нестабільність в Україні давно набула системного характеру.

Чергова політична криза приводить до влади нові (а іноді не дуже) сили, включаючи президента і прем’єра. Президент і прем’єр урівноважують один одного і починають боротьбу один з одним. Іноді боротьба заходить в глухий кут, партії при владі втрачають підтримку, і до влади приходять нові сили, починаючи цикл з початку. А іноді президент все-таки починає з кишеньковим прем’єром або перемагає прем’єра в перші кілька років після приходу до влади і підсилює свої позиції. Згодом сильний президент еволюціонує в авторитарного правителя, чиї дії призводять до Майдану і нової зміни сил при владі після тривалих протестів.

Сторонній спостерігач може відзначити, що небезпека сценарію встановлення правління сильного президента присутня і зараз. Багато факторів вказують на те, що в Україні президентський інститут виграв в боротьбі з парламентом і прем’єр-міністром/Кабміном і продовжує консолідувати владу.

У грудні та січні багато міністрів попереднього уряду оголосили про відставку. Найбільш яскравою була відставка міністра економіки Айвараса Абромавичуса, який звинуватив оточення президента в тиску. Політична криза тривала всю зиму та коштувала Україні уповільнення реформ і, зокрема, порушення умов програми МВФ і, як наслідок, затримки нового траншу.

14 квітня був обраний новий прем’єр Володимир Гройсман, якого багато хто вважає більш лояльним до президента, ніж попереднього прем’єр-міністра Арсенія Яценюка.

Цікаво, що обрання нового прем’єр-міністра відбулося з великою кількістю істотних порушень законодавства. Це важливо, тому що такі порушення означають послаблення важливості правил і демонтаж системи стримувань і противаг. Зокрема, суспільство побачило незвичайний акт законодавчого закріплення договору політичних сил у вигляді «пакета» Постанови №4423. Ця постанова прямо суперечить Конституції, декільком законам (про регламент ВРУ і про Кабмін, перш за все) і логіці парламентсько-президентської моделі, що діє в Україні. Взаємна недовіра сторін, що домовилися, призвела до того, що в одному документі були прийняті рішення, які могли бути законно прийняті за досить різними процедурами.

•         Так, призначення складу Кабміну відбулося за відсутньої коаліції (з поіменним списком депутатів-коаліціантів), яка єдина могла зробити пропозицію президенту щодо складу КМУ (без міністрів президентської квоти). Однак, згадана постанова подана всього лише главами двох фракцій, що не становлять більшості в парламенті. Тут порушена ч.3 ст. 114 Конституції.
•         Постанова порушує право президента подати кандидатуру прем’єра на затвердження ВРУ (ч.2. Ст. 114 КУ).
•         Ще одне порушення пов’язане з прийняттям рішення в одному акті про відставку одного прем’єра, призначення іншого й пропозиції за «президентськими» міністрами (ст. 14 і 115 КУ).
•         Цікавим є і призначення новими міністрами ще незвільнених членів попереднього Кабміну, а також скасування рішення про незадовільну роботу уряду Яценюка.      

Повний аналіз всіх протизаконних аспектів Постанови №4423 можна прочитати тут.

Full house

Близько місяця тому – 12 травня – парламент обрав третього постмайданного прокурора Юрія Луценка, який до цього був головою пропрезидентської фракції в парламенті. Парламент ухвалив зміни до законодавства, які прибирали перешкоди для перебування пана Луценка на цій посаді. Крім того, альтернативний законопроект від опозиції був протиправно проігнорований, а сам прийнятий закон був миттєво затверджений та опублікований у надзвичайно короткі терміни.

І, нарешті, нещодавно парламент проголосував за ряд законів, які посилюють контроль президента над суддями (на перехідний період, завершення якого випадково збігається з президентськими виборами в Україні).

Таким чином, судова і виконавча гілки влади стають набагато більш підконтрольні президенту. Нові антикорупційні відомства, що знаходяться в президентській вертикалі, ще не показали результатів боротьби з корупцією, але вже можуть бути ефективними інструментами контролю над фінансовими й політичними елітами. Місцева влада, незважаючи на обіцянки на Майдані, так і не стала противагою всемогутньому Центру. Нинішнє послаблення парламенту з гіперлояльним до президента спікером, безіменною коаліцією і роз’єднаною опозицією прибирає єдину національну легітимну противагу президентському інституту влади. На жаль, на даний момент можна стверджувати, що відновлення парламентсько-президентської системи, яке відбулося 21-22 лютого 2014 року в результаті перемоги Євромайдану, більше не дійсне.

Лотерея

Звичайно, консолідація влади Президентом не означає, що ця влада неминуче буде використана в розріз з інтересами суспільства. У той же час, якщо президент стає непідконтрольним парламенту, пропадають гарантії та механізми обмеження використання влади в особистих цілях або в цілях третіх осіб.

На жаль, нехай і недовгий, але відчайдушно багатий досвід незалежної України показує, що одним із головних джерел загрози для свободи й гідності громадян є президентський інститут. Сила олігархічних кланів минулого і нинішніх фінансово-політичних груп полягає в підтримці президентського авторитаризму на певних умовах. Разом формальний президентський інститут і неформальні фінансово-політичні об’єднання легко підпорядковують судову, виконавчу та законодавчу гілки влади і вбудовують їх в єдину вертикаль, використовуючи її в своїх цілях, а не в цілях суспільства.

Щоразу на пострадянському просторі авторитарна загроза виникає з надр президентського інституту. У пізньорадянському контексті президентський пост був винайдений для виведення глави держави з-під контролю Політбюро і ЦК. Після розвалу СРСР президентський інститут у міжвидовій боротьбі з іншими політичними інститутами розвинув авторитарну складову до домінуючої. Завдяки цьому, який би демократ не потрапляв у прокрустове ложе президентського крісла, за півтора-два роки він перетворювався в чемпіона авторитарного персоналізму.

Така небезпека є і зараз. Суспільству слід розпочати дискусію на національному рівні про те, як можна мінімізувати ризики повернення авторитарного режиму і використовувати консолідовану владу з метою трансформації, модернізації та демократизації України.