Подкаст «Відбудова» з Мирославою Савісько: децентралізація – 10 років потому

Про здобутки реформи децентралізації за 10 років

Як наші європейські партнери, так і українці вважають, що реформа децентралізації – одна з найуспішніших з 2014 року. Насамперед вона стала передумовою стійкості України в цій війні: громади виступили тим блоком, який не допустив проходження російських військ углиб території України. Тому логічно спитати: «Що ж насправді допомогло? Що відрізняє спосіб функціонування найнижчих територіальних одиниць до та після початку реформи?»

До початку децентралізації за надання мешканцям послуг, зокрема соціальних, відповідали районні адміністрації, очільників яких призначав президент. Ідея реформи — підвищити якість послуг за рахунок того, що голова ОТГ може безпосередньо спілкуватися з мешканцями, а отже стане більш підзвітним. Відповідно має вирости довіра до органів місцевого самоврядування, їхня ефективність і якість.

Завдяки академічним дослідженням ми маємо підтвердження, що це спрацювало. 

Наприклад, стаття Олексія Гаманюка показує, що в громадах, які об’єдналися з власної волі, надходження ПДФО зростали швидше, ніж у районах, де зберігалися дореформені методи управління. Це показує, що заплановане вдалося: збільшилась довіра і бізнесу, і мешканців до новоутворених адміністративних одиниць. А самі громади, відповідно, могли покращувати якість послуг, тому що вони мали більше власних грошей, щоб інвестувати їх у дороги, школи, заклади охорони здоров’я тощо.

Звісно, були й недоліки реформи. Значна кількість громад все-таки не об’єдналися добровільно, і в 2020 році постановою Кабміну об’єднали всіх, хто не зробив це сам. Через це з’явився певний розрив між тими, хто скористався можливостями децентралізації раніше і пізніше.

Якою ЄС бачить реформу сьогодні

Найбільша вимога Євросоюзу — це не зупинятися там, де вже є певні досягнення. Застереження партнерів стосуються створення військових адміністрацій на місцях, де безпекова ситуація дозволяє існування цивільних адміністрацій. 

Ще одне важливе питання — можливість впливу органів місцевого самоврядування (ОМС) на державні політики. Зокрема, йдеться про податок на доходи фізичних осіб: чи цей податок залишається на місцях, чи йде в центральний бюджет. Євросоюз продовжує наголошувати, що в питаннях, які безпосередньо стосуються громад, мають бути консультації з ОМС та їхнє максимальне залучення до ухвалення рішень.

До повномасштабної війни більше 70% усіх громад в Україні були дотаційними, тобто вони отримували додаткові кошти з державного бюджету. 70% – це багато. З війною громади в прифронтовій або прикордонній до Росії та Білорусі зоні сильно постраждали через зниження податкових надходжень. 

Все це сформувало розрив між рівнем забезпеченості різних громад. У багатьох громадах відносно менше податкових надходжень, але точне не менше потреб. Відтак ОМС бувають неспроможними реалізувати все, що від них вимагається. А це в свою чергу може бути використане для маніпуляцій різними групами, десь навіть сепаратистськими, а десь набувати форму політичних конфліктів.

Про централізацію та децентралізацію в загальноєвропейському контексті 

Значна кількість держав ЄС децентралізовані. Наприкінці минулого століття країни ЄС ухвалили Європейську хартію місцевого самоврядування, яка спонукає втілювати принцип субсидіарності — тобто бути якомога ближчими до мешканців, аби надавати їм послуги на найнижчому рівні і отримувати зворотний зв’язок.

У своїй реформі ми орієнтувалися на держави, які вже проходили схожий на український шлях, наприклад, Польща. У поляків, як і в українців, є схильність до централізованої держави, де «за нас усе вирішать, і так буде краще». Для цієї схильності у науці є навіть окремий термін – «вперті інституції» («stubborn institutions») – загроза, яка існує для нас просто зараз. 

Варто розуміти, що з часів реформи минуло зовсім небагато часу, а тому ОМС іще не отримали достатнього впливу на місцях. Відтак у регіональних та обласних еліт, та й у політиків центрального рівня, є велике бажання повернутися до старої системи, де дуже просто призначити основних керівників та їх контролювати. Але саме делегування більшої влади громадам дає те лідерство, яке проявляє себе у критичних і кризових ситуаціях, коли люди не очікують на якісь рішення згори, а приймають рішення самостійно та реалізують їх.

Про включення громадян до місцевого управління 

Велика роль у включенні громадян лежить на плечах керівництва та обраних ним способах управління громадою. Все починається з команди, яка є у голови. Є доволі ієрархічні системи, де керівник дає всім завдання і очікує виконання. А є більш горизонтальні, де є декілька ключових менеджерів, і при цьому дуже заохочується ініціатива знизу від співробітників. В тих управлінських системах, де голова заохочує горизонтальну взаємодію і не контролює всі процеси, на мою думку, відбувається й більше залучення бізнесу та громадських організацій. Коли люди бачать, що їм дають щось зробити, вони цим користуються.

Тому надзвичайно важливо заохочувати горизонтальне лідерство і менеджмент таким чином, щоб у нас не один голова відповідав за все, а щоб він розвивав якнайбільше осередків, де люди можуть теж проявляти ініціативу і робити щось на місцях. Але це не робиться без довіри і без розуміння того, що інколи це може забирати більше часу, ніж якщо ти сам поставив задачі.

Про очікування громадян

Під час повномасштабної війни ми зрозуміли: окрім послуг освіти, охорони здоров’я і тому подібного, є ще й певні очікування стосовно того, чи швидко відреагує місцева влада у разі ракетного обстрілу, чи допоможуть зі встановленням вікон, резервного живлення, яким є стан укриттів і взагалі якою буде реакція різних служб. 

Ми дослідили, що є пріоритетом для мешканців, а що для органів місцевого самоврядування, і виявили, що останні більше фокусуються на традиційних сферах свого управління. Це комунальні послуги, економічний розвиток і питання охорони здоров’я. Серед пріоритетів мешканців є розвиткові питання – всіх не задовольняють дороги або економічна ситуація. Крім того, мешканці активно звертають увагу на питання укриттів та реагування на обстріли з боку влади. 

Ми також опитували бізнес і громадські організації, і представники бізнесу повідомили, що ОМС не так часто звертаються до них по допомогу. Це теж проблема недостатнього залучення, адже в критичних ситуаціях важливо знаходити всебічну підтримку. 

Одна з найбільш вражаючих знахідок дослідження для мене — це відповідь на питання про підтримку, яку отримують внутрішньо переміщені особи, сім’ї військових та самі військові, які повернулися з бойових дій («Як ви оцінюєте підтримку громади»). В усіх громадах, де проводились дослідження, виявилося, що рівень підтримки ВПО вищий, ніж підтримка військових та їхніх сімей. Як це пояснити? Можливо, це відбувається тому, що громади вже трохи краще розуміють, як працювати з ВПО, але ще не до кінця розібралися, як працювати з сім’ями військовослужбовців і з тим, що їх стало значно більше за останні роки. Або це взагалі про розуміння підтримки. Значна кількість відповідей сімей військовослужбовців була «не знаю» або «не можу відповісти». Тому, можливо, громадяни не до кінця розуміють свої потреби, з якими їм могла би  допомогти громада.

Що зараз можуть зробити громади, аби бути більш стійкими?

На основі нашого дослідження можемо надати декілька важливих порад. По-перше, найбільший фокус має бути на партнерстві. Громадам треба співпрацювати між собою, з громадами за кордоном, а також налаштовувати співпрацю в межах самої громади. 

Другий фактор стійкості громад — управлінський. Нам часто не вистачає спроможних команд, і знайти їх важливо як для того, щоб швидко реагувати на розвиток подій та думати про відновлення, так і для того, щоб надавати якісні послуги тут і зараз.

Третя порада, яку я хотіла б додати від себе: громади мають активніше об’єднуватися в асоціації та альянси, щоб спільно відстоювати свої інтереси. Найголовніше тут – звучання одним голосом. Це дуже важливо для відстоювання та лобіювання своїх інтересів на центральному рівні.