Антимонопольная Политика на Развивающихся Рынках: Миссия (Не)Возможна?

Обычно в странах с развивающейся экономикой вопросы конкуренции входят в полномочия специализированных регулирующих органов. Главной задачей таких органов является защита общества от монополий. Люди ожидают, что антимонопольный орган защитит их от высоких цен и немедленно. И не только за счет устранения ограничений для конкуренции, но и благодаря штрафам за любое увеличение цен, даже если это увеличение не имеет ничего общего с ограничением конкуренции.

С начала 2014 года пост главы Антимонопольного комитета Украины вакантный. Каким же должен быть человек, способный занять эту позицию и решить трудную задачу по реализации надлежащей политики в области конкуренции. Так как органы по вопросам конкуренции и их руководители во многих странах с переходной экономикой сталкиваются с аналогичными проблемами, Украина, вероятно, может извлечь урок из опыта других посткоммунистических стран.

Основной проблемой в странах с переходной экономикой является то, что ни широкая общественность, ни чиновники не понимают, что конкуренция (или антимонопольное законодательство) — это полезно или даже необходимо; не понимают, чего ожидать от конкурентной политики, и как оценить последствия такой политики и применение антимонопольного законодательства. Обычно в странах с развивающейся экономикой полномочия по защите конкуренции возложены на специализированные регулирующие органы, а в их обязанности входит предотвращение монополий для недопущения нанесения вреда обществу. В самой этой идее нет ничего плохого. Тем не менее, на практике это создает трудности, когда ни правительство, ни общественность не способны сформировать ожидания на основе правильного понимания целей политики в области конкуренции и ограничения, с которыми они сталкиваются. Люди ожидают, что антимонопольный орган защитит их от высоких цен немедленно. И не только за счет устранения ограничений для конкуренции, но и путем наложения штрафов за любое увеличение цен, даже если такое повышение не имеет ничего общего с ограничениями конкуренции. Трудно представить, что антимонопольные органы в странах ЕС, или Генеральный директорат по вопросам конкуренции Еврокомиссии (DG Comp), или Минюст США, или Федеральная торговая комиссия в США обвинялись бы в инфляции и, одновременно, в избыточных издержках применения антимонопольного законодательства. Российский антимонопольный орган, Федеральную антимонопольную службу РФ, однако, часто обвиняют и в том, и в другом одновременно, иногда одни и те же люди. Трудно также представить себе конкурентное ведомство в стране ЕС, которое получает 20000 жалоб в год, и каждый из жалобщиков рассчитывает получить немедленную помощь в решении своих проблем. Антимонопольные и конкурентные власти в странах с развитой традицией конкурентной политики аналогичным образом с трудом могут себе представляют, насколько высок уровень неудовлетворенности политикой в области конкуренции в странах с развивающейся экономикой.

Есть существенные различия между формирующимся рынком и развитой рыночной экономикой в вопросах конкурентной политики и антимонопольного законодательства. В большинстве развитых стран верховенство закона — уважаемый принцип. В развивающейся экономике правовые нормы, как правило, уважаются лишь в тех случаях, когда люди видят прямые положительные результаты от их применения. И, к сожалению, во многих постсоциалистических странах люди переживают трудные времена, и не могут представить себе выгоды от конкуренции. Во-вторых, большинство людей в странах с устоявшейся судебной традицией ожидают, что результаты правоприменения могут появиться в долгосрочной перспективе, и даже в долгосрочной перспективе они могут быть нематериальными. Напротив, люди в странах с формирующейся рыночной экономикой ожидают быстрых и ощутимых результатов

Из-за этого антимонопольные органы в развивающихся экономиках рискуют попасть в порочный круг. Пытаясь получить быстрые и ощутимые результаты, они реализуют соответствующую политику. Однако эти меры далеки от «обычной» политики в области конкуренции, и часто имеют неожиданные побочные эффекты.

Трудно представить более важную часть антимонопольного законодательства, чем выявление и наказание картелей в целях предотвращения сговора, который обычно приводит к огромному увеличению цен (по словам экономиста Джона Коннора, в среднем завышенную на 23%). Любое антимонопольное законодательство в мире включает в себя запреты на соглашения конкурентов о ценах. Страны с формирующейся рыночной экономикой — не исключение. Однако практика борьбы со сговором в большинстве из таких стран кажется неудовлетворительной. Глядя на различные посткоммунистические страны с национально-специфическим антимонопольным законодательством (например, Казахстан, Россия и Украина), мы находим различные истории, которые иллюстрируют трудности с определением, что такое незаконный сговор, и каким образом заговорщики должны быть наказаны. Во всех этих странах запрещены не только «антиконкурентные соглашения» (сговор, доказываемый на основании прямых улик), но и «согласованные действия» (координация поведения без доказательств явного сговора). Российский законодатель даже вводил уголовную ответственность за согласованные действия (не действует с 2011 года). Положения о согласованных действиях были заимствованы из европейского законодательства о конкуренции. Однако последствия введения положений в европейском стиле оказались далекими от ожиданий. Из-за широкой трактовки незаконной координации (подразумевались не только соглашения, но также параллельное ценообразование) общественность ожидает вмешательства антимонопольных органов, когда происходит одновременное повышение цен. Именно из-за этих ожиданий власти во всех трех странах открыли ряд расследований против розничных продавцов потребительских товаров, таких как гречка (в России) или яйца (в Казахстане). Почему именно розничный рынок? Просто потому, что общественность и правительство просят быстро решить видимые проблемы и не хотят слышать скучные рассказы о том, что повышение цен не всегда результат параллельного ценообразования, что параллельное ценообразование не всегда результат координации между торговцами, и не может рассматриваться как незаконное, что структура розничных рынков не способствует их устойчивой координации, которая могла бы рассматриваться как ограничения конкуренции и т.д.

На следующем этапе, когда выясняется, что органы по вопросам конкуренции сделали слишком много ошибок в ходе расследования, общественность и правительство настаивают на либерализации антимонопольного законодательства, чтобы избежать несправедливых обвинений в будущем. Так, Украина ввела так называемые «правила разумности» — режим для любой координации (в том числе при явном соглашении о фиксации цен на определенном уровне, в большинстве стран запрещенный по букве закона), в том числе возможность узаконить любой тип соглашений путем уведомления. Россия несколько раз снизила уровень штрафов за нарушение положений о картелях. В настоящее время, результат далек от удовлетворительного: несмотря на наличие положений, направленных против сговора, закона о конкуренции, и большого количества расследований нет никаких доказательств того, что участники крупных международных картелей были наказаны в любой из этих стран. Конечно, есть много объяснений этому, но ожидания общественности и правительства быстрого решения проблемы высоких цен были одним из факторов.

Эта история может показаться смешной для наблюдателей из стран с давними традициями конкурентной политики. Однако она показывает опасность того, с чем сталкивается антимонопольный орган в стране с формирующейся рыночной экономикой: пытаясь достичь быстро положительных результатов для того, чтобы получить общественную поддержку, он часто вкладывает много усилий в мероприятия, которые не ориентированы на защиту конкуренции и совершенствование конкурентной политики.

Есть много примеров, когда в поисках компромисса между быстрыми результатами и долгосрочными, вопрос решается в пользу тактических целей. Однако в каждом таком случае конкурентное ведомство становится мишенью для критики с обеих сторон — с той, где хотят ощутимых результатов, и той, которая надеется на современную конкурентную политику.

Не так легко найти компромисс в этом случае. Это гораздо сложнее сделать в экономике, страдающей от экономического кризиса, от сложных структурных диспропорций и от неполной либерализации в инфраструктуре, в том числе на железной дороге и в энергетике. Эта задача становится еще более сложной, если учесть, что в большинстве стран с развивающейся экономикой антимонопольные органы несут ответственность не только за антимонопольное законодательство в его «классическом» смысле, но и за ряд других политик, в том числе за дерегулирование так называемых инфраструктурных отраслей и улучшение делового климата. Как лучше использовать ограниченные ресурсы — сосредоточиться на реформах по дерегулированию, улучшении бизнес-климата или на развитии современного антимонопольного законодательства? Другими словами, какая конкурентная политика была бы более эффективной в период глубокого экономического кризиса — проактивная политика (в том числе изменение правил в отраслях, изменение стартовых условий и влияние на новые рынки), или защитная политика (направленная на предотвращение ограничения конкуренции)? Многие говорят, что первый путь может обеспечить более важные и устойчивые результаты. Однако почти неизбежно это означает, что улучшение антитрестовских положений и процедур рассматривается как вторичный приоритет. Другие предполагают, что во время кризиса лучше полностью забыть о политике в области конкуренции и сконцентрироваться на отраслевых мерах госпомощи.

Чтобы пройти между этой Сциллой и Харибдой, антимонопольный орган должен полагаться на некоторые основные принципы, каким бы курсом он не пошел. В этом контексте индивидуальность и профессиональный опыт руководителя будет очень важны. Во многих постсоциалистических странах экспертам с опытом работы в области права (по сравнению, например, с опытом работы в экономической политике), будет проще следовать выбранному курсу без серьезных отклонений. Это явление не имеет никакого рационального объяснения, кроме, возможно, внутренней стабильности любой правовой системы по сравнению с экономической политикой в условиях переходного периода. Знания в области права позволяют рассчитывать по крайней мере на уважение к правовым нормам, которые должны быть реализованы в любом случае. Экспертиза в переходной экономической политике часто подразумевает желание быстрых и очевидных результатов, которые трудно — если вообще возможно — добиться только защитой конкуренции.

Еще один источник успеха для конкурентного ведомства в развивающихся странах — вовлечение в органы по вопросам конкуренции представителей из международной сети органов по вопросам конкуренции, политиков и бизнесменов, которых уважают у них дома. Важны не только такие организации, как Международной конкурентной сети (International Competition Network), но и другие формальные и особенно неформальные сети, которые облегчают обмен идеями и позиционирование в международных сообществах. Международные сети предоставляют не только опыт и идеи, но и преимущества политической и даже психологической поддержки из-за рубежа. В условиях, когда ни общественность, ни отечественные специалисты или правительство не могут оценить долгосрочные цели защиты конкуренции, такая политика гораздо легче найдет поддержку от их коллег в странах, где эти долгосрочные последствия видны, и где правила конкуренции широко приняты и уважаемы.

Подводя итоги, можно сказать, что руководитель антимонопольного ведомства в странах с формирующейся экономикой должен, во-первых, правильно выбрать приоритеты политики в области конкуренции, во-вторых, предложить понятные для общественности цели, и в то же время совместить их со стратегической целью современной политики по развитию конкуренции, в-третьих, получить наиболее дефицитный ресурс в условиях развивающейся экономики, где мало уважают правовые нормы — доверие и свободу действий от ориентированных на быстрый результат политиков. Важно объяснить общественности, почему предотвращение ограничений конкуренции — согласования цен и практики исключения конкурентов с рынка — вряд ли принесет немедленные положительные результаты с точки зрения более низких цен, более высокой производительности и роста ВВП.

Чтобы выполнить свою миссию, руководитель антимонопольного ведомства неизбежно должен быть хорошим специалистом с большим опытом работы (юридическая экспертиза выглядит предпочтительной), уважаемым как дома, так и в международном сообществе. Непременным условием является возможность получения де-факто независимости после назначения.