Камни преткновения на пути люстрации

Прошло уже более месяца с момента вступления Закона «Об очищении власти» (Закон о люстрации) в силу 16 октября 2014г. Правительство уже сделало первые шаги в обеспечении соблюдения этого Закона: власти уже утвердили процедуру проведения люстрационной проверки, списки органов, уполномоченных предоставлять официальную информацию для проверок, реестр лиц, уволенных с должностей, а также графики проверок. Тем не менее, многие в государственном аппарате выступают категорически против этого Закона.

Люстрационный список уже насчитывает сотни имен госслужащих, в том числе таких высокопоставленных чиновников, как заместитель Министра юстиции и руководители региональных управлений Министерства внутренних дел Украины. Генеральный прокурор Виталий Ярема охарактеризовал Закон как «неудобным» для государственных служащих и выразил озабоченность по поводу предстоящих судебных процессов, направленных на восстановление чиновников в должности. 24 ноября 2014 года Харьковский окружной административный суд отменил увольнение сотрудника прокуратуры. Вследствие таких тревожных сигналов многие сомневаются, что Закон «выживет» в предстоящих судебных баталиях и/или в процессе его реализации.

Существуют три основные проблемы на пути реализации Закона. Во-первых, Закон о люстрации может считаться частично неконституционным или приведенным в исполнение с нарушениями прав согласно Европейской конвенции по правам человека (ЕКЧП). Во-вторых, интерпретация Закона о люстрации судебной системой Украины может диссонировать с намерениями законодателя. Наконец, Закон не предусматривает достаточно стимулов для осуществления контроля гражданским обществом над выполнением процедуры люстрации.

Соответствие с Конституцией Украины и ЕКПЧ

Опасения по поводу возможной неконституционности Закона о люстрации распространились задолго до того, как окончательная версия документа стала известная общественности. Не удивительно, что к концу сентября бывшие депутаты Партии регионов начали сбор 45 подписей, необходимых для подачи официального запроса о проверке конституционности Закона о люстрации. Тем не менее, Служба внешней разведки Украины опередила их с аналогичным обращением в Конституционный Суд Украины: в суд была направлена просьба о рассмотрении вопроса о том, следует ли Службе внешней разведки Украины применять закон и проводить люстрацию своих сотрудников, в то время как этот Закон якобы противоречит Конституции Украины. Очевидно, что для того, чтобы ответить на этот вопрос, Суд должен вынести решение касательно конституционности Закона.

Согласно запросу о проверке конституционности надлежащая реализация Закона приведет к нарушениям

(1) права на равный доступ к государственной службе (согласно предположительно необоснованного запрета для отдельных лиц занимать государственные должности),
(2) права на труд (путем ограничения возможностей, которыми можно заработать на жизнь),
(3) запрета на ретроспективное применение уголовного законодательства (так как во время режима В.Януковича не существовало подобного запрета занимать высокую должность для должностных лиц) и
(4) запрета коллективной правовой ответственности (закон подвергает ограничению в госслужбе и люстрационным проверкам группы должностных лиц, а не каждого индивидуально).

17 ноября 2014 года Верховный суд обратился в Конституционный суд с просьбой объявить некоторые положения Закона неконституционными на основании тех же аргументов, обобщенных Службой внешней разведки Украины.

Установление пределов реализации конституционного права в национальном законодательстве само по себе не является нарушением этого права. Недавно, Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел аналогичное заявление: суд рассмотрел законность бессрочного запрета на замещение должностей государственной гражданской службы для тех граждан, которые незаконно избежали службы в армии. Суд вынес судебное решение, что оспариваемый запрет является конституционным, так как по сути это всего лишь специальное квалификационное требование, которое может быть применено законодателем согласно закону в случае, если для такого ограничения имеются достаточные разумные основания. В то же время суд отметил несколько условий для конституционности такого ограничения. Во-первых, решение административного органа о наложении запрета должно подлежать судебному контролю. Во-вторых, суд должен оценить исключительные обстоятельства, в том числе и те, которые не предусмотрены законом. В-третьих, продолжительность запрета не должна быть необоснованной или несоразмерной. По сути, это дело практически идентично украинскому вопросу о люстрационном законе. Если применить логику этого решения в Украине, становится ясно, что заявления Службы внешней разведки в связи с нарушениями равного доступа к государственной службе и права на труд должны быть отклонены, поскольку Парламент имеет право налагать такие ограничения до тех пор, пока они преследуют разумную цель. Соответственно заявления, касающиеся ретроспективного уголовного права и коллективной ответственности, должны быть также отклонены поскольку закон стоит рассматривать как меру, направленную на надлежащую организацию гражданской и административной службы и/или труда, а не криминальное наказание.

Правила, предусмотренные Законом также должны быть совместимы с ЕКПЧ и практикой Европейского Суда. Соответствующие прецеденты ранее касались оценки законодательства, регулирующего процесс люстрации в странах Восточной Европы, относительно соблюдения гарантий права на справедливое судебное разбирательство (статья 6), права на частную жизнь (статья 8), права на равенство (статья 14) и права на свободные выборы (статья 3 Протокола № 1). Закон о люстрации, вероятно, не будет оспорен в соответствии со статьей 6, потому что положения настоящего Закона и Конституции Украины устанавливают необходимый судебный контроль над решениями о люстрации должностного лица. Подача жалоб о нарушении статьи 8 также маловероятна, так как прежде в судебной практике оспаривались запреты на работу в частном секторе. Еще ни разу суд не признал нарушение права на приватность относительно запрета на доступ к государственной службе. Право на свободные выборы тоже вряд ли будет подниматься в судебном порядке, поскольку Закон не подвергает люстрации лиц, занимающих выборные должности, и не ограничивает право голоса и право быть избранным. Только одно положение Конвенции может иметь отношение к люстрации в Украине, — это запрет на дискриминацию в соответствии со статьей 14. В деле «Райнис и Гаспаравичюс против Литвы» Европейский суд постановил, что люстрационный акт является «запоздалым» по своей натуре, поскольку он устанавливает ограничения трудовой деятельности спустя десять лет после провозглашения независимости Литвы и прекращения трудовых отношений заявителей с КГБ. Ту же логику можно применить к украинскому запрету, установленному для бывших членов компартии. Вне всякого сомнения, суд в ближайшем будущем может столкнуться с жалобами, касающихся случаев люстрации в Украине.

Интерпретация судебной власти против намерения законодателя

Статья 3 Закона о люстрации применима к трем основным категориям государственных служащих: лицам, которые занимали самые высокие должности во время президентства Виктора Януковича/ бывшего коммунистического режима; лицам, совершившим преступления против национальной безопасности, нарушения выборного процесса и нарушения прав человека, а также лицам, которые подозреваются в незаконном обогащении. В то же время статья 1 предусматривает, что цель закона заключается в ограничении занятости на государственной службе тех людей, которые являлись государственными служащими во время предыдущего режима и тех, кто нарушил права человека или нанес ущерб национальной безопасности.

Таким образом, есть основания полагать (как это обосновано в конституционном запросе, а также в жалобах, рассматриваемых судами общей юрисдикции), что для того, чтобы подвергнуть государственного служащего люстрации надо установить не тот факт, что этот человек попадает под один из конкретных критериев, изложенных в статье 3, но и доказать, что он/она фактически поддерживал свергнутого президента Януковича и способствовал узурпации власти. Такая логика, в случае ее реализации, способна эффективно дестабилизировать весь процесс люстрации, так как она заменяет четкие критерии одним неточным.

Оценивая обоснованность этого аргумента, суды могут столкнуться с противоречием замыслу законодателя. В процессе толкования законов суд должен принимать во внимание иерархию методов интерпретации: судья должен принять решение исходя из толкования текста закона, цели конкретной нормы, или цели всего закона. Например, если в статья 1 Закона о люстрации не называет ликвидацию коррупции одной из целей закона, означит ли это, что ни один из конкретных антикоррупционных инструментов, перечисленных в статье 3, не может быть применен? Кроме того, неопределенность только усиливается, так как она бросает вызов принципу разделения властей: в данном случае имеет ли суд полномочия заменить представление законодателя о том, как достичь указанной цели, своим собственным мнением?

Участие гражданского общества

Еще одна проблема, с которой может столкнуться процесс люстрации, — пассивность гражданского общества. Так как одной из основных целей Закона является борьба с коррупцией, на данный момент и в дальнейшем будет вестись ожесточенное сопротивление его реализации на всех уровнях и этапах. Согласно статьи 5 Закона о люстрации, после того как только будет объявлено о проведении проверки в определенном государственном органе, любой гражданин имеет возможность предоставить любую информацию, которой он/она обладает относительно должностного лица, его имущества, имущества его ближайших родственников и т.д. соответствующим органам власти. Вряд ли удастся успешно реализовать Закон без такой информационной поддержки и общественного контроля над ее обработкой, принимая во внимание масштабность проверки вместе с противостоящими интересами. Таким образом, необходимо активизировать кампанию по осведомлённости населения, а также создать удобные и надёжные пути для граждан по предоставлению информации в соответствующие органы и неправительственные организации. Такая компания уже началась. Например, в соответствии с Законом о люстрации уже создана неправительственная организация для контроля над реализацией настоящего Закона, она называется Общественный Люстрационный Комитет. Эта организация уже запустила веб-сайт для сбора заявлений и сообщений граждан о случаях несоблюдения Закона.

Вывод

Насколько существенными окажутся препятствия в ходе исполнения Закона о люстрации зависит от общественного понимания и принятия закона. Несмотря на то, что украинское общество привыкло говорить о люстрации в политических и абстрактных понятиях, на практике эта процедура затрагивает интересы отдельных влиятельных чиновников-коррупционеров независимо от их политической позиции (как правило, они не имеют таковой). Это и является основным источником конфликта, вызванного новым Законом, и главной причиной рьяного сопротивления ему. Архитекторы антикоррупционной революции в Грузии неоднократно отмечали, что это именно антикоррупционная борьба, а не политический переворот, породила большую часть противников нового правительства. То, что в конечном итоге решит судьбу этого закона в борьбе с коррупцией — это интенсивность контроля и участие общественности, усиленное поддержкой тех парламентариев и госслужащих, которые верят в реальные изменения.