«По течению»: реформы во втором квартале 2023 года

Ни одна реформа не смогла пересечь отметку в 2 балла, отделяющую важные реформы от менее значительных. Однако есть и позитив: во втором квартале (как и в первом) мы не зафиксировали ни одной антиреформы. Также не было сомнительных регуляций с общей оценкой «ноль».

Самую высокую за квартал оценку — +2 балла (из диапазона от -5 до +5) — получили 6 новых регуляций.

Во-первых, это законы, усиливающие украинизацию.

Закон о новых правилах получения гражданства Украины (Индекс реформ 203) предусматривает, что теперь гражданство можно будет получить после успешной сдачи экзаменов по украинскому языку, на знание истории Украины и её Конституции, в то время как раньше было достаточно «владения государственным языком или его понимания в объеме, достаточном для общения».

А законом 2309-IX (Индекс реформ 208) Верховная Рада полностью запретила ввоз издательской продукции из рф, беларуси и оккупированных территорий Украины. Ранее её ввоз был разрешен при наличии разрешения от Госкомтелерадио. После полномасштабного вторжения комитет своим приказом отозвал разрешения на ввоз книг из рф, а теперь новый закон распространил запрет на печатную продукцию из беларуси и оккупированных территорий. Как и ранее, запрет не касается ввоза в багаже до 10 экземпляров таких изданий. Однако эту норму уточнили: ввозить можно только издания, которые не включены в Реестр издательской продукции антиукраинского содержания.

Также прогресс показали секторальные реформы.

Закон о реформе рыбной отрасли (Индекс реформ 203) инициирует создание цифровой системы «Е-рыба», с помощью которой можно будет получать разрешения на специальное использование водных биоресурсов (для промыслового рыболовства, опытного отлова). Это исключает влияние человеческого фактора и должно ускорить получение разрешений.

Из экспериментального в постоянный режим переходят электронные аукционы на право специального использования водных биоресурсов, в том числе промыслового отлова рыбы. Это решение позволит повысить прозрачность в отрасли, обеспечить здоровую конкуренцию между существующими рыболовами и теми, кто только хочет войти в этот бизнес. Чтобы уменьшить нелегальный отлов, предусмотрено оборудование всех рыболовных судов средствами дистанционного контроля. Также рыболовы должны будут получать сертификаты подтверждения происхождения водных биоресурсов.

К тому же, закон нормирует использование рыболовного билета, который нужен, если рыбак планирует выловить более, чем суточную бесплатную норму (3 кг +1 рыба, 30 раков).

В июне правительство приняло постановление об упрощении сертификации семян и саженцев (Индекс реформ 208). Теперь агропредприятия могут предоставлять услуги по полевой оценке семенных посевов и насаждений многолетних растений без участия государственного органа по сертификации. Для этого нужен только аудитор (агроном-инспектор). На него возложена персональная ответственность за достоверность информации, указанной в актах полевого оценивания и браковки.

Здравоохранение продолжает оставаться в фокусе реформаторов. Кабмин принял постановление, которое значительно модернизирует регулирование медицины катастроф (Индекс реформ 207). Ключевым изменением является формирование мобильных команд медицины катастроф шести разных типов в зависимости от сложности случая: от тех, кто оказывает помощь на дому у пострадавшего, до тех, кто работает над высокоспециализированной помощью в больницах и проводит операции. Такой подход вместе с осовремениванием терминологии в этой сфере позволит украинским командам получать сертификацию Всемирной организации здравоохранения и помогать при стихийных бедствиях в других странах.

Также наконец изменили закон, регулировавший продолжительность и денежное обеспечение военных (Индекс реформ 208). Военнослужащий может получить 30 дней основного ежегодного отпуска и еще 10 дней отпуска по семейным обстоятельствам. Основной отпуск нужно брать по частям, каждая из которых не превышает 15 дней. Ранее у военных было 10 дней ежегодного отпуска и еще 10 — по семейным обстоятельствам. Также закон решил вопрос с денежным содержанием раненых воинов, которые ранее из-за пробелов в законодательстве получали несколько сотен гривен в месяц. Теперь первые 2 месяца им будут выплачивать полную сумму обеспечения, следующие месяцы 20,1 тыс. грн.

Прогресc реформ по сферам Индекса реформ

Индекс реформ отслеживает регуляторные изменения в шести направлениях: государственное управление, государственные финансы, монетарная система, бизнес среда, энергетика, человеческий капитал. Во втором квартале больше всего продвинулись вперед «Человеческий капитал», «Бизнес среда» и «Государственное управление». О них расскажем подробнее.

Человеческий капитал

За три месяца мы зафиксировали 13 важных изменений в этой сфере. Восемь из них были инициированы Кабинетом Министров, четыре — Верховной Радой, еще одна — президентом.

Это направление отметилось 4 событиями, которые получили +2 балла и описаны выше. Поэтому сосредоточимся на остальных изменениях.

Образование и наука. Государство приложило усилия к совершенствованию аккредитации учебных программ. Закон об обеспечении качества высшего образования (Индекс реформ 206) ввел понятие постакредитационного мониторинга. Это означает, что соответствие образовательной программы требованиям может проверяться постоянно, а не только перед предоставлением аккредитации и раз в 5 или 10 лет. Этот же закон инициирует создание Апелляционной палаты для обжалования решений Национального агентства по обеспечению качества высшего образования (НАОКВО). Однако в законе есть сомнительные моменты. Вера Иванчук, заместитель председателя Общественного совета при Министерстве образования и науки Украины, объясняет: «члены НАОКВО могут побороть вето Апелляционной комиссии, если проголосуют за его преодоление ⅔ своего состава. Почти все решения НАОКВО сейчас принимаются единогласно, так что это может нивелировать любое решение Апелляционной комиссии. Тогда её создание и затраты на неё будут бесполезны».

Изменения пришли и в государственную аттестацию научной деятельности учреждений высшего образования и научных учреждений (Индекс реформ 204). Постановление расширило необходимость такой аттестации на заведения высшего образования. Также для более точной оценки эффективности научной деятельности учреждения позволили привлекать иностранных экспертов, кроме представителей государства-агрессора. Такая аттестация обязательна для государственных и коммунальных учреждений, а для частных будет осуществляться по их желанию.

Рынок труда. В апреле президент подписал новый закон о коллективных договорах (Индекс реформ 203). Он уточнил терминологию в этой сфере. Кроме коллективного договора (между работниками и работодателями) возможно заключение генерального, территориального или отраслевого коллективного соглашения, регулирующего трудовые отношения на соответствующем уровне. Так, Кабмин может распространить действие отраслевого соглашения на всех работодателей в определенной отрасли, как имеют более 10 работников. Также закон разрешил присоединение к действующим соглашениям и договорам новых субъектов и остановку действия определенных положений с согласия сторон в случае наступления форс-мажора. Еще один закон в этой сфере касается защиты прав трудовых мигрантов (Индекс реформ 203). Отныне компаниям-посредникам, предлагающим украинцам работу за границей, должны платить не соискатели, а работодатели. За нарушение этого требования нарушители заплатят штраф в размере 2−5 тыс. не облагаемых налогом минимумов доходов (34 000−85 000 грн).

Здравоохранение и социальная защита. Наконец сдвинулся с «мертвой точки» вопрос прохождения военно-врачебных комиссий военными. Для ускорения этого процесса и уменьшения очередей военным разрешили проходить военно-врачебные комиссии (ВВК) в гражданских больницах (Индекс реформ 203). Для этого Национальная служба здоровья Украины создала новый пакет услуг «Медицинское осмотр лиц, который проводится при территориальных центрах комплектования и социальной поддержки». Также изменились правила выплаты денежной помощи в случае гибели или инвалидности волонтеров (Индекс реформ 202). Ранее помощь оказывалась только если волонтер был ранен или погиб на территории Луганской и Донецкой областей (зона проведения ООС), теперь это касается всей территории Украины в случае, если он оказывал волонтерскую помощь военным в связи с нападением рф. Также государство создало Единый реестр депортированных лиц, в том числе детей (Индекс реформ 203), ведь по состоянию на май 2023 года, по словам президента Украины, в рф было депортировано более 19 тысяч детей.

Весной изменились правила предоставления социальных услуг по уходу за пострадавшим на производстве (Индекс реформ 204). Теперь получатели услуг могут выбирать, получать ли их от профессиональных поставщиков таких услуг из соответствующего реестра или получить денежную компенсацию.

Бизнес среда

Во втором квартале власть приняла 13 важных регуляций в этой сфере. 11 на счёту Кабинета Министров, еще две — Верховной Рады. Регулирование рыбной отрасли и сертификации семян получили +2 балла и описаны выше, ниже рассмотрим события с более низкой оценкой.

Дерегулирование. Весной власть упростила регуляторные процедуры в области гражданской авиации (Индекс реформ 203). Теперь самолеты, сертифицированные в Европейском агентстве безопасности авиации (EASA), не будут нуждаться в дополнительной сертификации в Украине. Также упрощены правила выполнения коммерческих полетов: для сертифицированных перевозчиков отменена необходимость получать право на эксплуатацию украинских воздушных линий, разрешения на вылет воздушного судна с украинского аэродрома и прилёт на аэродром или пролёт над территорией страны, достаточно будет согласовать слоты в национальных аэропортах. Отменена необходимость получать сертификат соответствия тем организациям, которые предоставляют наземное обслуживание самолетов — предусмотрен переход на декларативный принцип ответственности.

Также было упрощено предоставление бытовых услуг населению (Индекс реформ 207). Отменена устаревшая норма об обязательной сертификации услуг, ведь государственная система сертификации прекратила существование еще в 2018 году, как и требование о ведении книги отзывов и предложений в сфере предоставления услуг. В то же время поставщиков услуг обязали принимать безналичный расчет и предоставлять услуги на государственном языке или по просьбе потребителя на другом языке, приемлемом для обеих сторон.

В начале лета упрощения добрались и до и транспортной сферы (Индекс реформ 207) — государственную регистрацию (перерегистрацию) и снятие транспортных средств с учета можно теперь производить онлайн. Также правительство отменило обязательность экспертного исследования транспортных средств и регистрационных документов во всех случаях, кроме первой регистрации авто в Украине. Однако такая оценка возможна по желанию владельца или покупателя.

Гармонизация законодательства по ЕС. Закон об усилении защиты прав интеллектуальной собственности (Индекс реформ 203) предусматривает возможность изъятия из оборота товаров, изготовленных с нарушением права интеллектуальной собственности, и предметов, которые использовались для их изготовления. В случае, если нарушение было совершено ненамеренно и без халатности, предлагается применение разовой денежной компенсации за нарушение.

Летом были приняты изменения в закон о рекламе (Индекс реформ 208). Значительным изменением стало внедрение регулирования рекламы на платформах общего доступа, а также в мессенджерах и ботах. Теперь такая реклама должна обязательно маркироваться, а спам запрещен. Этим законом также была запрещена реклама резидентов страны-агрессора.

Во втором квартале Украина приняла постановление, согласовывающее украинскую классификацию товаров (УКТВЭД) с европейской (Индекс реформ 208). В течение 120 дней (т.е. до конца октября) Гостаможслужба должна опубликовать информацию о соответствии кодов товаров, указанных в регуляциях ЕС, кодам действующей версии товарной номенклатуры УКТВЭД.

Государственный контроль. Украина ввела обязательные автоматизированные системы контроля выбросов загрязняющих веществ (Индекс реформ 202), они должны устанавливаться на оборудовании, создающем выбросы («на трубе»). Это позитивное решение, но оно не полное, ведь такой мониторинг обязателен только для нового оборудования, а старое (в т.ч. еще советское) оборудование может работать как и ранее, не только загрязняя окружающую среду выбросами, но и нагружая энергосистему из-за своей энергонеэффективности. Напомним, что энергоемкость украинской промышленности на единицу продукции до сих пор вдвое выше, чем в среднем в мире.

Во втором квартале изменились правила государственного контроля в сфере техногенной и технической безопасности (Индекс реформ 206). Более четко были прописаны механизмы такого регулирования — в частности, проведение экспертизы проектов строительства, лицензирования услуг и работ противопожарного назначения, страхования ответственности, мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций. На предприятия возложили обязанность обеспечивать беспрепятственный доступ работникам аварийно-спасательных служб для проведения мониторинга противоаварийных мероприятий и силам гражданской защиты для проведения аварийно-спасательных работ в случае пожара или другого опасного происшествия.

Государственная помощь. Весной правительство утвердило критерии предоставления госпомощи для обеспечения развития регионов и поддержки малого и среднего бизнеса (Индекс реформ 203). Постановление определило правила расчета максимального размера государственной помощи (50-70% от допустимых для покрытия госпомощью расходов в зависимости от размера предприятия) и установило требование наличия стимулирующего эффекта от госпомощи. Имеется в виду, что предприятие обратилось за госпомощью перед началом проекта и можно подтвердить, что без помощи проект не реализовался бы или был бы недостаточно прибыльным.

Также Кабмин создал возможность для судовладельцев получить компенсацию расходов по военным рискам (Индекс реформ 206), если страховщик откажется их компенсировать. Получить компенсацию можно за разрушение или гибель судна, порчу груза, на ликвидацию загрязнения окружающей среды или для компенсации вреда жизни и здоровью пассажиров или членов экипажа. Размер компенсации не может превышать размер страхового возмещения, предусмотренного имеющимся договором страхования, Р&I полисом. Общий размер компенсаций ограничен 20 млрд грн, выделенных на это в госбюджете на 2023 год.

Государственное управление

Девять реформ произошли за три месяца в сфере государственного управления. Семь из них инициировал Кабинет Министров и две — Верховная Рада. Главные изменения в этой сфере — ниже.

Экология. Правительство разрешило создание локальных охранных зон для сохранения биоразнообразия (Индекс реформ 205). Документ предусматривает открытый механизм создания охранных зон на основании научно доказанного наличия на участке объектов, нуждающихся в сохранении — речь идет о животных и растениях из Красной книги, исторических или уникальных деревьях, ценных природных экосистемах. Инициировать создание охранной зоны может любое юрлицо, в частности, научно-исследовательские учреждения или общественные организации. Период создания такой зоны — 30 дней, а решение принимают областные администрации.

Во втором квартале был принят закон о государственной системе мониторинга информации в сфере окружающей среды (Индекс реформ 203). Он предусматривает наблюдение за воздухом, водами, почвами, лесами, биологическим разнообразием, отходами, физическими факторами воздействия (шум, вибрация, излучение, температура), обработку и анализ информации и прогнозирование изменений для принятия качественных управленческих решений. Планируется, что эти данные будут интегрированы в общеевропейскую сеть сбора, обмена и использования экологических данных и информации (SEIS), которую администрирует Европейское агентство по окружающей среде.

Управление имуществом. Утвержден порядок прекращения государственных предприятий (в которых доля государства более 50%) по решению Фонда госимущества (Индекс реформ 204). Такое решение можно принять, если предприятие не проходит по делу о банкротстве и по нему не принято решение о приватизации. Во время прекращения кредиторы предприятия могут предъявлять к предприятию свои требования, которые будут удовлетворены за счет имущества предприятия. Если собственных ресурсов предприятия недостаточно, то начинается процедура банкротства, а имущество предприятия продается на электронных торгах. Если стоимость арестованного имущества госпредприятия хотя бы на 20% превышает размер кредиторской задолженности, оно может быть продано единым лотом на электронных торгах для выплаты долгов.

Кто крупнейший реформатор?

В предыдущем году большинство реформ инициировала Верховная Рада. В этом году ситуация изменилась и основной прогресс обеспечивает Кабинет Министров. Он не только принимает важные постановления, но и пользуется своим правом законодательной инициативы, готовя реформаторские законы.

Так, во втором квартале Кабмин подготовил 18 реформаторских постановлений, одно распоряжение и 8 законов, что поставило его на первое место среди госорганов-реформаторов. На счету Верховной Рады 9 законов. Третье место разделили президент, Нацбанк и Министерство социальной политики с собственным проектом «Є-оздоровлення» для детей.

Продолжение реформ во время войны дарит надежду на лучшее будущее. Однако текущие изменения не достаточны ни для вступления в ЕС и НАТО, ни для того, чтобы удовлетворить запрос украинцев, считающих наиболее приоритетными на 2023 год борьбу с коррупцией, медицинскую и судебную реформы.

По сравнению с предыдущим кварталом во втором квартале 2023 года:

• количество событий увеличилось почти вдвое — с 22 до 39;
• средняя оценка раунда немного выросла с 0,5 до 0,6 баллов;
• средняя оценка события выросла с 1,1 до 1,2 балла из диапазона от -5 до +5.