Реформаторский конец 2023 года: запал появился под новый год

С другой стороны, уже долгое время ни одна реформа не пересекает отметку в +2 балла (из диапазона от -5 до +5), которая, по нашему мнению, отделяет комплексные решения от точечных. Этому может быть два объяснения: либо ключевые изменения произошли ранее (например, децентрализация, банковская реформа, внедрение публичных закупок) и сейчас власть преимущественно лишь совершенствует их, либо эксперты начали более строго оценивать решения политиков.

Из-за этого Индекс реформ остается довольно низким.

Наивысшую за квартал оценку — +2 балла — получили только четыре регуляции. Две из них — законы, которые должны приблизить нас к вступлению в ЕС.

Во-первых, продолжается реформа Специализированной антикоррупционной прокуратуры (САП). Новый закон придает ей статус отдельного юридического лица, а значит, позволяет иметь собственное имущество, счет в Казначействе и бо́льшую самостоятельность в развитии органа. Руководитель САП (он же заместитель генерального прокурора) получил право самостоятельно разрабатывать штатное расписание органа и определять правила конкурса на должности в нём, а также получил доступ к государственной тайне всех степеней секретности. Это может значительно усилить потенциал антикоррупционной прокуратуры. В то же время злую шутку могут сыграть другие нормы, расширяющие полномочия САП, например, разрешение как угодно долго проводить досудебное расследование до уведомления лица о подозрении.

Во-вторых, власть продолжает совершенствовать законодательство о нацменьшинствах (сообществах), учитывая замечания Венецианской комиссии. Эксперты Индекса положительно оценили закон, расширяющий права нацменьшинств на образование на родном языке, если он является одним из языков ЕС. На языках нацменьшинств можно будет получать школьное и профессиональное образование при условии, что учащимся дополнительно отдельной дисциплиной будут преподавать интегрированные курсы по украинскому языку, литературе, истории Украины и защите Украины. Частным университетам также разрешили преподавание на официальных языках ЕС при наличии в расписании украинского языка как отдельного предмета. Еще один закон, учитывающий замечания Венецианской комиссии, набрал в Индексе реформ +1,5 балла. Он разрешил в населенных пунктах, где живут представители того или иного национального меньшинства (и составляют не менее 10-15% населения), использовать языки нацменьшинств при взаимодействии с местными органами власти, в рекламе, при оказании помощи и защиты представителям национальных сообществ.

Высокую оценку получил закон, усиливающий социальную защиту военных. Благодаря ему денежное довольствие (должностные оклады, надбавки за выслугу лет и т.п.) сохраняется за воинами, попавшими в плен или пропавшими без вести. Получать эти деньги смогут близкие члены семьи военного: муж или жена, совершеннолетние дети, проживавшие вместе с военнослужащим, или другие находившиеся на его/её содержании совершеннолетние члены семьи.

Также эксперты отметили упрощение жизни для предпринимателей — на портале «Дія» запустят комплексную услугу е-Предприниматель, а пока началось её бета-тестирование. Сначала е-Предприниматель будет включать 8 услуг, которые будут касаться базовых аспектов получения статуса физического лица — предпринимателя (ФЛП) (среди них государственная регистрация ФЛП, регистрация плательщиком единого налога, открытие банковского счета и т.п.), однако в дальнейшем перечень услуг планируют расширить. Чтобы обеспечить предоставление комплексной услуги предпринимателям, Кабмин прописал в постановлении обмен данными между 14 реестрами и государственными системами, в частности Единым государственным реестром юридических лиц, физических лиц-предпринимателей и общественных формирований (ЕГР), Государственным реестром физических лиц-налогоплательщиков, Единой информационно-аналитической системой государственной службы занятости и другими.

Прогрес по сферам Индекса реформ

В последние три месяца 2023 года реформы были в пяти из шести направлений наблюдения. В энергетической сфере мы зафиксировали одну реформу — закон о создании резервов нефти и нефтепродуктов. В финансовой сфере НБУ продолжил работать над прозрачностью рынка финансовых услуг (новый порядок авторизации предоставителей таких услуг, прозрачная информация о страховщиках и их услугах на веб-сайтах и т.п.) и устойчивостью банков (внедрение трехуровневой системы капитала, новая политика оплаты труда и др.). Государственные финансы в этот раз остались без реформ. А о трёх сферах, которые продвинулись больше всего, мы расскажем подробнее ниже.

Человеческий капитал

В области человеческого капитала в четвертом квартале мы насчитали 17 реформ. Среди них были и две из четырех наиболее значимых реформ за период: упомянутые выше изменения в закон о нацменьшинствах, разрешающих в Украине преподавание на языках ЕС, и закон о сохранении денежного довольствия для пленных и пропавших без вести военных.

Ещё несколько новых норм в этой сфере касаются социальной защиты. Это, в частности, постановление о денежной помощи украинцам, получившим инвалидность в результате участия в обороне Украины от российской агрессии в период действия военного положения, и членам семей людей, погибших или пропавших без вести из-за их непосредственного участия в защите Украины от российского нападения. Также людям с инвалидностью упростили доступ к протезам — теперь решение о необходимости в них может принимать мультидисциплинарная реабилитационная команда (куда добавили социального работника) в больнице, где лечится больной, а не только военно-врачебная комиссия (ВВК), медико-социальная экспертная комиссия (МСЭК) или врачебно-консультативная комиссия (ВКК). Для упрощения работы протезных предприятий ввели единую форму запроса на протез, где должны быть прописаны его детальные характеристики. Также появилась возможность ремонтировать протезы (в том числе установленные за границей) за счет госбюджета. Ещё один важный закон в сфере социальной защиты — это возможность для военных сохранять половые клетки в криобанках за счёт госбюджета. Перед вторым чтением к нему добавили норму о том, что такие клетки будут утилизироваться после гибели военного. Это вызвало большой общественный резонанс и поставило на повестку дня вопрос о том, что в Украине не урегулировано использование репродуктивных клеток после смерти их владельца. Для отмены нормы об утилизации репродуктивных клеток защитников и урегулирования вопросов наследования таких клеток депутаты уже зарегистрировали в Раде несколько законопроектов. Один из них, дающий человеку право распоряжаться собственными репродуктивными клетками в случае своей смерти, в феврале 2024 года был проголосован депутатами и сейчас ожидает подписи президента.

В конце года изменились правила ввоза в Украину гуманитарной помощи. Электронная система учёта, работавшая в тестовом режиме с ноября, была введена на уровне закона. В этом же законе расширено определение того, что является гуманитарной помощью. Его распространили и на товары, приобретенные за границей за деньги, однако ввезённые в Украину как гуманитарная помощь и переданные здесь получателям безвозмездно — это обычно дроны, турникеты и другие подобные товары. Ранее гуманитарной помощью считались только вещи безвозмездно полученные от благотворителя и за границей, и в Украине.

Продолжается развитие медицинской сферы. Реформа корпоративного управления дошла и до медучреждений. В специализированных больницах, которые находятся в государственной или коммунальной собственности, появятся наблюдательные советы, которые будут состоять из 5-15 представителей органов власти и общественности. При этом количество независимых членов должно превышать количество членов, назначенных органом власти. Это поможет усилить возможности больниц по обеспечению прав пациентов и устойчивому финансированию (через привлечение в общественные советы профессионалов из разных сфер).

С другой стороны, чтобы обеспечить качественное лечение и выделение денег на медучреждения, которые действительно оказывают профессиональную помощь пацыиентам, Национальная служба здоровья Украины (НСЗУ) начнёт проводить фактический (проверка документов и поездки в больницы) и аналитический (анализ рисков на основе количественных данных) мониторинг работы больниц, с которыми имеет контракты по программе медицинских гарантий.

Еще один шаг к повышению качества медицинских услуг — внедрение непрерывного профессионального обучения для всех медработников: фармацевтов, медсестер и медбратьев, специалистов по реабилитации и др. Ранее система ежегодного обучения действовала только для врачей, все остальные специалисты отрасли проходили курсы повышения квалификации раз в 5 лет. Теперь они получат доступ к самым свежим знаниям и будут сами выбирать, где и у кого учиться.

В конце года правительство утвердило порядок раннего выявления нарушений развития детей до 4 лет. Услуга раннего вмешательства помогает детям и их родителям наилучшим образом компенсировать выявленные нарушения, повысить качество жизни и получить медицинскую помощь или социальное сопровождение. Она будет доступна в пакетах программы медицинских гарантий НСЗУ. Министр здравоохранения Виктор Ляшко отметил, ссылаясь на иностранных специалистов, что каждый доллар, потраченный на раннее вмешательство, экономит до 17 долларов на лечение и обучающие программы в будущем. Ранее услуга раннего вмешательства оказывалась в рамках пилотного проекта, а сейчас будет распространена на всю страну. Также Кабмин принял решение, что аптеки, работающие при больницах, обязательно должны присоединиться к программе «Доступные лекарства» (однако это постановление попало в направление Бизнес-среда (поднаправление «Регулирование бизнеса»), ведь создает дополнительные требования к предпринимателям).

В сфере образования произошло важное изменение для учащихся, оказавшихся на временно оккупированных территориях (ВОТ). Украина по упрощенной процедуре начала признавать результаты их обучения. Речь идет о признании полученных знаний и навыков, а не документов, выданных оккупационными администрациями. Для того, чтобы получить украинские документы о среднем или профессиональном образовании, учащимся нужно сдать аттестацию, которая будет включать экзамен по истории Украины, украинскому языку и литературе, основам государства и права. Образование бакалавра будет признаваться частично — на 75%, а образование, полученное на магистратуре (кроме медицинских, ветеринарных специальностей) — и на более высоких образовательных уровнях, не будет признаваться вовсе. Это должно облегчить продолжение школьного обучения или получение профессионального и высшего образования на подконтрольных территориях для учащихся с ВОТ.

Государственное управление

В четвертом квартале власть приняла 15 важных регуляций в этой сфере. Усиление Специализированной антикоррупционной прокуратуры попало в перечень топ-реформ. Однако это не единственное решение, направленное на борьбу с коррупцией. В четвертом квартале власть также увеличила полномочия Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции (НАПК) — закон, поданный Кабинетом Министров, разрешил агентству проверять имущество госслужащих, судей, полицейских, других должностных лиц и их родственников, приобретённое даже до назначения чиновника на должность. В свою очередь, НАПК утвердило порядок мониторинга образа жизни декларантов, который поможет сопоставлять доходы чиновника с его стилем жизни, чтобы выявить риски коррупции. Мониторинг будет выборочным на основе информации, полученной из медиа, от предприятий или граждан.

Изменилось и развитие карьеры судей. Высший совет правосудия после консультаций с Высшей квалификационной комиссией судей, Советом судей и Общественным советом доброчестности должен утвердить Единые критерии оценки доброчестности и профессиональной этики судей. А кандидаты на должность судьи должны соответствовать критериям доброчестности и компетентности.

В фокусе власти также было управление государственным и подсанкционным имуществом. Кабмин принял постановление об изменениях в правилах отбора руководителей и членов Наблюдательных советов для крупнейших государственных предприятий. Теперь профессиональные консультанты по подбору персонала будут проверять независимость и репутацию кандидатов на эти высокие должности.

Чтобы увеличить прозрачность продажи и сдачи в аренду имущества подсанкционных предприятий и лиц, было решено делать это через онлайн-аукционы в «Прозорро.Продажі». Благодаря этому к торгам смогут приобщиться все желающие. Сейчас конфискованное имущество юрлиц можно и продавать, и сдавать в аренду, а конфискованное имущество физлиц — только сдавать в аренду. Ещё один способ распорядиться таким имуществом — передать его другим госорганам, если это обеспечит эффективное управление корпоративными правами или подсанкционное имущество будет использоваться госпредприятиями для удовлетворения потребностей ВСУ. Также правительство ограничило вознаграждение госорганам, которые управляют изъятым имуществом РФ — оно не должно превышать 5% чистого дохода от этих активов. Остальная часть дохода после вычета этого вознаграждения и компенсации расходов управляющего будет зачисляться в госбюджет.

Еще одно важное решение — принятие Министерством развития общин, территорий и инфраструктуры Украины рекомендаций по приоритизации восстановления объектов, поврежденных или уничтоженных из-за нападения России. Во внимание будут приниматься социально-экологические и финансово-экономические показатели. Объекты, которые получат высокую оценку по этим показателям, будут восстановлены в первую очередь. До этого не существовало единого подхода к определению очередности объектов восстановления, средства из Фонда ликвидации последствий вооруженной агрессии просто предоставлялись по запросам от органов центральной и местной власти.

Бизнес-среда

За три месяца мы зафиксировали 12 важных изменений в этой сфере. Комплексная услуга е-Предприниматель от «Дія» попала в топ-реформы этого квартала. О других реформах — ниже.

Власть продолжает гармонизировать украинское законодательство с европейским. Так, правительство утвердило концепцию «происхождения товаров». Это должно упростить двустороннюю торговлю с ЕС и сотрудничество в рамках Соглашения об ассоциации в таможенной сфере. Товары изготовленные в Украине или ЕС в двусторонней торговле пользуются тарифными преференциями по уплате пошлины. Благодаря принятию постановления упростился процесс доказательства происхождения товаров. Срок действия документов о происхождении с 4 месяцев увеличен до 10, декларация о происхождении может быть составлена в течение 2 лет после экспорта, с 4 до 2 уменьшилось количество документов, необходимых для подтверждения происхождения товаров.

Другое решение правительства приблизит Украину к Европе в предоставлении доверительных услуг (это, например, организации, обслуживающие электронные подписи и печати, аутентификация веб-сайтов). Решением Кабмина Украина начала признавать иностранные сертификаты электронных ключей и подписей. Это означает, что квалифицированные подписи стран ЕС теперь можно использовать в Украине. Этим решением начинается экспериментальный проект. Если все пройдет успешно, то в будущем можно рассчитывать на подписание Соглашения между Украиной и ЕС о взаимном признании электронных доверительных услуг — то есть и ЕС начнет признавать украинские электронные подписи.

Украина также ищет способы оживить экономическую деятельность, которая является необходимым условием для наполнения бюджета и финансирования оборонных расходов. В конце года был подписан закон о страховании инвестиций в Украине от военных рисков. До его принятия только иностранные компании могли застраховаться от рисков через иностранные финансовые организации MIGA (Агентство по гарантированию кредитов Всемирного банка) и DFC (Американская корпорация по финансированию международного развития). Закон дал украинскому Экспортно-кредитному агентству (ЭКА) право страховать и украинские компании от военных рисков. Однако пока механизм не заработал, потому что правительство должно выделить ЭКА деньги на эту деятельность, а также принять несколько дополнительных регуляций, детализирующих процесс страхования.

Другой способ оживить экономическую деятельность — господдержка. В конце года власть разработала критерии для предоставления государственной помощи предприятиям, которые строят местную или рекреационную инфраструктуру. Для того, чтобы такая помощь усиливала предприятия, а не «шла в песок», было принято решение оказывать её экономически устойчивым предприятиям при условии, что помощь будет иметь стимулирующий эффект, например, обеспечит увеличение масштаба проекта или расширение деятельности предприятия, а также поможет быстрее реализовать запланированное.

В четвертом квартале Верховная Рада проголосовала президентский закон о криминализации контрабанды. Напомним, что до декабря 2011 года в Украине уже действовала уголовная ответственность за контрабанду, которая была отменена  в пользу увеличения финансовых санкций за такое нарушение закона для уменьшения давления на бизнес. В период с 2011 по 2024 год уголовная ответственность наступала только за контрабанду культурных ценностей, взрывчатки, устройств для прослушивания и т.п. Новый закон добавляет в этот перечень ряд других товаров: лес и пиломатериалы, подакцизные товары (спирт, табачные изделия, топливо, автомобили, электроэнергия). Криминализована также контрабанда больших или значительных объемов товаров или валютных ценностей (большой объем — от 5 тыс. необлагаемых налогом минимумов доходов (НМД) граждан, в 2024 году это 7,57 млн грн; значительный объем — от 10 тыс. НМД, в 2024 году это 15,14 млн грн). Также уголовная ответственность будет наступать за контрабанду, совершенную с использованием служебного положения, группой лиц по предварительному сговору или нарушителем, которого ранее уже судили за контрабанду. Этот закон, по словам нардепа Ярослава Железняка, является условием получения от МВФ 1,5 млрд евро в 2024 году.

Кто наибольший реформатор?

Весь 2023 наибольшее количество реформ инициирует Кабинет Министров, а в 2022 году главным реформатором была Верховная Рада Украины.

КМУ не только готовит постановления, но и регистрирует законопроекты — в 4 квартале 2023 года на счету главного реформатора 27 постановлений и 3 закона (в 3 квартале КМУ получил лидерство благодаря 15 важным постановлениям и 14 поданным законам). На счету ВРУ 11 реформ, НБУ нарастил усилия и добавил в копилку квартала 5 реформаторских постановлений, а Президент инициировал 2 важных закона — закон о криминализации контрабанды, описанный выше, и ратификацию Соглашения об участии в Механизме гражданской защиты ЕС, которое обеспечит сотрудничество стран в сфере гражданской защиты и управления рисками стихийных бедствий, а также улучшит координацию усилий во время чрезвычайных ситуаций.

В последнем квартале 2023 года по сравнению с предыдущим кварталом:

• количество реформ немного упало — с 56 до 51;
• средняя оценка раунда упала с 0,9 балла до 0,7 балла — преимущественно потому, что изменения концентрировались в отдельных сферах, в то время как отсутствие прогресса в других сферах тянуло Индекс вниз;
• средняя оценка события осталась без изменений — 1,1 балла из диапазона от -5 до +5.

Подытожить результаты 4 квартала можно фразой «могут, когда хотят». Именно об этом говорит оживление реформ в конце периода — в декабре. Однако таких кратковременных вспышек активности очевидно недостаточно, чтобы успевать за евроинтеграционными планами и своевременно выполнять договоренности с международными партнерами.

На 2024 год Украина уже имеет несколько перечней приоритетных реформ. Страны Большой семерки рекомендуют нам сосредоточиться на реформе системы правосудия и борьбе с коррупцией, децентрализации и эффективном управлении, продвижении демократии и верховенства права, развитии экономики и энергетического сектора. Соглашение с Международным валютным фондом предусматривает выполнение структурных маяков, касающихся более прогнозируемой работы с госбюджетом (среднесрочного планирования, увеличения поступлений и эффективности расходов), продолжения реформы Бюро экономической безопасности, изменений в банковской системе (механизм оздоровления банков, передача национализированных несистемных банков в Фонд гарантирования вкладов) и т.п. Правительство же планирует сосредоточиться на усилении оборонной сферы, евроинтеграции, устойчивости экономики, восстановлении, развитии социальной сферы. Поэтому все органы власти ожидает напряженная работа в 2024 году.