Реформа Укрзализныци: Обсуждение Двух Хороших Способов Создать Конкуренцию

Слабость плана Мининфраструктуры по реформированию Укрзализныци касается долгосрочных инвестиций в инфраструктуру. Если принимать во внимание европейский опыт, от реформы по этой модели можно ожидать успеха в создании конкуренции и стимулов к частным инвестициям в локомотивы и подвижной состав. Но потребность инвестирования в железнодорожные пути в Украине остается такой же большой, и я не уверен, что предложенное законодательство добьется успеха в этом вопросе.

Одним из определяющих факторов успешности экономических реформ в Украине будет создание современной, эффективной железной дороги, которая сможет перевозить к клиентам и экспортным узлам сталь, железную руду, уголь, агро- и другие продукты, составляющие основу экономики. В начале лета Министерство инфраструктуры распространило законопроект фундаментальной реформы нынешней Укрзализныци. Предложенные реформы направлены на то, чтобы превратить устаревшую, вертикально интегрированную, государственную монополию в вертикально разделенную систему, в которой многочисленные компании по перевозке грузов и пассажиров использовали бы железнодорожные пути монопольной государственной инфраструктурной компании, конкурируя между собой.

Как было отмечено тогда – и также недавно в превосходной статье Светланы Заболоцкой на VoxUkraine – эта модель реформы железной дороги основана на директивах Европейского союза и на множественных примерах европейских железнодорожных компаний, особенно в Германии, где монопольная инфраструктурная компания DB Netz обязана предоставлять доступ независимым компаниям-операторам по перевозке грузов и пассажиров, без предоставления преимущества аффилированными компаниям-операторам [1].   Именно поэтому эту общую модель реформы часто называют «европейской моделью».

Я считаю, что этот законопроект имеет много хороших сторон и мог бы вероятно привести к значительному обновлению украинской железной дороги, если он будет принят. Однако я позволю себе еще раз подчеркнуть свою поддержку другой модели реформ, которую иногда называют «американской моделью». Эта модель предусматривает многочисленные компании, которые контролируют отдельные части железнодорожной инфраструктуры, – и единственными поездами, которые используют инфраструктуру, преимущественно являются поезда, принадлежащие компания, которая контролирует эту часть инфраструктуры. Прежде всего, я отвечу на два критических замечания, сделанных госпожой Заболоцкой, во-вторых, я укажу на, как я считаю, одно важное слабое место воплощения европейской модели в Украине.

Однако, прежде всего нужно уточнить одну деталь. Модель, которую часто называют «американской», было бы более удачно называть «североамериканской моделью». Причиной является то, что модель частных, вертикально интегрированных железнодорожных компаний, которые конкурируют между собой за заказы и клиентов, – компания Union Pacific Railway (UP), которая использует свои поезда на своих же путях, конкурируя из Burlington Northern Santa Fe Railway (BNSF), которая тоже использует свои поезда на своих же путях — одинаково применима как к Соединенным Штатам Америки, так и к Мексике и Канаде.

Но еще более важной причиной являются значительные отличия между основными способами, в которые конкурируют между собой американские компании, и способами, в которые конкурируют между собой мексиканские компании. Эти отличия являются важными для возможного применения этой модели в Украине.

Значительная часть конкуренции между железнодорожными компаниями в США происходит вокруг «параллельных» путей: и UP, и BNSF имеют железные дороги между, скажем, Лос-Анджелеса/Лонг-Бич и Чикаго, следовательно, обе компании могут и действительно соревнуются за грузоперевозку между этими двумя местами. Возможно, не настолько хорошо известно, что железнодорожные компании в США также конкурируют между собой за грузовые перевозки даже тогда, когда их пути не «параллельны» – то есть даже тогда, когда они не соединяют одни и те же пункты отправления-назначения.

Наиболее известный пример касается отправки зерна из Среднего Запада: много лет тому назад было показано, что компании, которые могли транспортировать зерно из среднезападного фермерского пояса на юг к Мексиканскому заливу, конкурировали с компаниями, которые предлагали доставку того же зерна на Северный Запад, в тихоокеанские порты для дальнейшего экспорта [2]. Этот другой тип конкуренции на железной дороге — при котором две железнодорожные компании конкурируют за транспортировку грузов с того же места, но в разные пункты назначения – или наоборот, из разных мест в тот же пункт назначения — иногда называют «географической конкуренцией».

Когда Мексика, страна с железной дорогой похожего размера на украинскую, реструктуризировала свою приходящую в упадок государственную железную дорогу в поздних 1990-х, ее правительство рассматривало возможность ввести европейскую модель с многочисленными компаниями-операторами, которые конкурировали бы между собой, используя монопольную систему путей. Однако мексиканское правительство остановилось на американской модели, разделив систему на три основные региональные железные дороги, которые обслуживали Мехико из разных направлений, и предложив частным фирмам тендеры на долгосрочные франшизы на эти три новые железные дороги. В результате появились три частные вертикально интегрированные железнодорожные компании, каждую из которых контролировал местный инвестор с иностранными партнерами. Эти компании не владели инфраструктурой, а имели зато 50-летние исключительные договоры франшизы, достаточно длительные для поощрения частных капиталовложений.

Таким образом, если сталелитейная компания рядом из Мехико хотела экспортировать свою продукцию, ей были доступны три разные железнодорожные компании, которые конкурировали за право перевозить сталь в места экспорта — разные места экспорта, но все с доступом к мировым рынкам. Похожим образом, если автопроизводитель недалеко от Мехико желал импортировать составляющие к автомобилям, он мог выбирать между тремя разными железнодорожными компаниями, соревнующимися за право перевозить импортированные составляющие к его заводу – составляющие, которые могли прибыть с США, Бразилии или Украины в разные мексиканские порты, но которые в любом случае прибыли бы железной дорогой в Мехико. (Из этих трех независимых компаний с недавних пор существуют лишь две, в результате слияния, против которого боролся мексиканский антимонопольный комитет).

На самом деле, согласно историкам, эта система когда-то существовала также и в Украине и России. В середине 19-го века черноморский регион Русской империи обслуживали железнодорожные компании, транспортирующие урожаи зерна на север и запад к балтийским портам для экспорта (например, линия Царицыно-Рига). С этими компаниями соревновались железнодорожные компании, перевозящие урожаи зерна на юг и запад к черноморским портам (особенно Одесская железная дорога). Все эти железнодорожные компании жаловались на низкие тарифы на перевозку, бывшие следствием напряженной конкуренции [3].

В американской модели есть свои преимущества и недостатки. Создание лишь нескольких региональных железнодорожных компаний оставило некоторых грузоотправителей без выбора, и только теперь на эту проблему начинают обращать внимание мексиканский регулятор и антимонопольный комитет. (Мексике помогло то, что экономика настолько сконцентрирована вокруг Мехико). Однако улучшения в общей системе были по всем меркам очень значительными и сделали существенный вклад в рост реального сектора мексиканской экономики.

Такими же важными для наших целей являются поражающие суммы частных инвестиций, привлеченных к системе реформами: более двух миллиардов долларов США одной лишь стоимости заявок на права на франшизы – более 150 тысяч долларов за километр путей – а также более 6 миллиардов долларов частных инвестиций в инфраструктуру, локомотивы и подвижной состав в течение пятнадцати лет после реформ [4].

Этот опыт является источником двух наблюдений в ответ на критику американской модели реформы, а также помогает обнаружить возможный недостаток использования европейской модели реформы в Украине.

Прежде всего, обратите внимание на то, что в Мексике инфраструктура не приватизирована, по крайней мере не в смысле постоянного изменения собственника. Государство предоставило 50-летние исключительные права контроля над разными частями инфраструктуры трем отдельным объединениям частных компаний и инвесторов – и это явно был достаточно длинный срок для поощрения частных инвестиций. Я не являюсь юристом или украинцем, поэтому не могу сказать, может ли подобная система быть созданной согласно украинскому законодательству, которое, по словам госпожа Заболоцкой в статье на VoxUkraine, запрещает «приватизацию» или «отчуждение» инфраструктуры. Однако я могу сказать, что подобные механизмы были использованы во время реформ в Аргентине и Бразилии [5].

Во-вторых, госпожа Заболоцкая утверждает, что невозможно создать значительную конкуренцию на американский манер, между «параллельными» маршрутами, в украинской железнодорожной системе. Возможно, так и есть, но опыт Мексики свидетельствует о том, что можно создать достаточно много конкуренции и инвестиций, построив систему, которая полагается на «географическую конкуренцию». В другой статье я утверждаю, что план реформы украинской железной дороги, основанный на американской системе, можно реализовать на основе двух или трех независимых, вертикально интегрированных железнодорожных компаний, которые бы конкурировали между собой за перевозку грузов к и из Киева, Одессы, и в более мирном будущем, на которое мы все надеемся, Донбасса и/или Кривбасса [6].

И все же, что не так с планом реформ, предложенным Министерством инфраструктуры? Как я уже отметил раньше, этот план на основе европейской модели реформ является многообещающим и кажется способным значительно улучшить существующую ситуацию, если он будет выполнен.

Слабость плана, которой я остерегаюсь, касается долгосрочных инвестиций в инфраструктуру. Если принимать во внимание европейский опыт, от реформы по этой модели можно ожидать успеха в создании конкуренции и стимулов к частным инвестициям в локомотивы и подвижной состав. Но потребность инвестирования в железнодорожные пути в Украине остается такой же большой, и я не уверен, что предложенное законодательство добьется успеха в этом вопросе.

Законодательство призывает к новому способу образования тарифов на грузовые перевозки, которые будут включать инфраструктурную составляющую. То есть регулируемые тарифы будут включать составляющие, назначенные на покрытие расходов на локомотивы, подвижной состав, зарплату, топливо, содержание и улучшение инфраструктуры. Деньги из последней категории будут назначены лишь на эту цель, и правительство или инфраструктурная компания не смогут использовать их на другие цели. Также существует вероятность прямого правительственного финансирования расходов на инфраструктуру.

Проблема, которую я вижу, заключается в том, что сегодняшнее правительство не может обязать будущие правительства придерживаться его обещаний. В целом мировой опыт свидетельствует, что расчет на государственное финансирование железнодорожной инфраструктуры является рискованным решением. Каждое правительство сталкивается с неотложными потребностями разных частей населения и реальными альтернативными издержками («opportunity costs») выделения ресурсов на одну потребность, а не на другую. Международный опыт показывает, что правительства склонны считать, что железнодорожная инфраструктура еще один год как-то продержится, поэтому имеющиеся средства тратятся на более неотложные потребности. Будет ли украинский опыт другим?

Если быть уверенным в том, что система бронирования и изолирования доходов от грузоперевозок (чтобы направить их инвестиции в инфраструктуру) может сработать, нынешний проект законодательных изменений может привести к успешному будущему украинской железной дороги и украинской экономики. С другой стороны, правительству может не удаться избежать траты доступных средств на более насущные нужды. Тогда конкурирующие между собой компании-операторы перевозок грузов и пассажиров, вошедшие на украинский рынок, будут работать на тех же разрушающихся путях с теми же подавляющими «узкими местами», которые препятствуют деятельности и росту сегодня.

На мой взгляд, хотя предложенное законодательство имеет в себе много хорошего, использование альтернативной, американской модели может быть лучшим решением.

Примечания