Реформа Укрзалізниці: Обговорення Двох Хороших Способів Створити Конкуренцію

Слабкість плану Мінінфраструктури по реформуванню Укрзалізниці, якої я остерігаюсь, пов’язана із довгостроковими інвестиціями в інфраструктуру. Якщо брати до уваги європейський досвід, від реформи по цій моделі можна очікувати успіху у створенні конкуренції і стимулів до приватних інвестицій в локомотиви і рухомий склад. Але потреба інвестування в залізничні колії в Україні залишається такою ж великою, і я не впевнений, що запропоноване законодавство досягне успіху в цьому питанні.

Одним із визначальних чинників успішності економічних реформ в Україні буде створення сучасної, ефективної залізниці, яка зможе перевозити до клієнтів та експортних вузлів сталь, залізну руду, вугілля, агро- та інші продукти, що лежать в основі економіки. На початку літа Міністерство інфраструктури розповсюдило законопроект докорінних реформ Укрзалізниці. Запропоновані реформи спрямовані на те, щоб перетворити застарілу, вертикально інтегровану, державну монополію у вертикально розмежовану систему, в якій численні компанії, що займаються перевозками вантажів та пасажирів, користувалсяи би залізничними коліями монопольної державної інфраструктурної компанії, конкуруючи між собою.

Як було зазначено тоді – і також нещодавно у чудовій статті Світлани Заболоцької на VoxUkraine – ця модель реформи залізниці базується на директивах Європейського союзу та на численних прикладах європейських залізничних компаній, особливо в Німеччині, де монопольна інфраструктурна компанія DB Netz зобов’язана надавати доступ незалежним компаніям-операторам з перевезення вантажів та пасажирів, без надання переваги афілійованим компаніям-операторам [1]. Саме тому цю загальну модель реформи часто називають «Європейською моделлю».

Я вважаю, що цей законопроект має багато хороших сторін і міг би ймовірно призвести до значного оновлення української залізниці, якщо його буде введено в дію. Проте я дозволю собі ще раз підкреслити свою підтримку іншої моделі реформ, яку іноді називають «Американською моделлю». Ця модель передбачає численні компанії, що контролюють окремі частини залізничної інфраструктури – і поїздами, що використовують інфраструктуру, переважно є поїзда, що знаходяться у власності компанії, яка контролює цю частину інфраструктури. Перш за все, я відповім на два критичних зауваження, зроблених пані Заболоцькою, по-друге, я вкажу на, як я вважаю, один важливий недолік втілення європейської моделі в Україні.

Однак, все це вимагає початкового уточнення. Модель, яку часто називають «американською», було би більш вдало називати «північноамериканською моделлю». Причиною є те, що модель приватних, вертикально інтегрованих залізничних компаній, що конкурують між собою за замовлення та клієнтів – компанія Union Pacific Railway (UP), що використовує свої потяги на своїх же коліях, конкуруючи з Burlington Northern Santa Fe Railway (BNSF), яка теж використовує свої потяги на своїх же коліях – однаково застосовна як до Сполучених Штатів Америки, так і до Мексики і Канади.

Але ще важливішою причиною є значні відмінності між основними способами, в які конкурують між собою американські компанії, та способами, в які конкурують між собою мексиканські компанії. Ці відмінності є важливими для можливого застосування вишеназваної моделі в Україні.

Значна частина конкуренції між залізничними компаніями в США відбувається навколо «паралельних» шляхів: і UP, і BNSF мають колії від, скажімо, Лос-Анджелеса/Лонг-Біч та Чикаго, отже, обидві компанії можуть і насправді змагаються за вантажоперевезення між цими двома містами. Можливо, не настільки добре відомо, що залізничні компанії в США також конкурують між собою за вантажні перевезення навіть тоді, коли їхні маршрути не є «паралельними» – тобто навіть тоді, коли вони не сполучають одні і ті ж пункти відправки-призначення.

Найбільш відомий приклад стосується відправки зерна з Середнього Заходу: багато років тому було показано, що компанії, що могли транспортувати зерно з середньозахідного фермерського поясу на південь до Мексиканської затоки, конкурували із компаніями, що пропонували доставку того ж зерна на Північний Захід, в тихоокеанські порти для подальшого експорту [2]. Цей інший тип конкуренції на залізниці – за якого дві залізничні компанії конкурують за транспортування вантажів з того ж місця, але в різні пункти призначення – або навпаки з різних місць в той самий пункт призначення – іноді називають «географічною конкуренцією».

Коли Мексика, країна із залізницею схожого розміру на українську, реструктурувала свою занепадаючу державну залізницю в пізніх 1990-их, її уряд розглядав можливість запровадити європейську модель з численними компаніями-перевізниками, що конкурували би між собою, використовуючи монопольну систему колій. Однак мексиканський уряд зупинився на американській моделі, розділивши систему на три основні регіональні залізниці, які всі обслуговували Мехіко з різних напрямів, та запропонувавши приватним фірмам тендери на довготермінові франшизи на ці три нові залізниці. Наслідком стали три приватні вертикально інтегровані залізничні компанії, кожну з яких контролював місцевий інвестор з іноземними партнерами. Ці компанії не володіли інфраструктурою, а мали натомість 50-річні виключні договори франшизи, достатньо тривалі для заохочення приватних капіталовкладень.

Таким чином, якщо сталеливарна компанія поруч із Мехіко хотіла експортувати свою продукцію, їй були доступні три різні залізничні компанії, що конкурували за право перевезти сталь до різних місць експорту (з доступом до світових ринків). Схожим чином, якщо автовиробник, що знаходиться недалеко від Мехіко, бажав імпортувати складові до автомобілів, він міг вибирати між трьома різними залізничними компаніями, що змагались за право перевозити імпортовані складові до його заводу – складові, які могли прибути з США, Бразилії чи України до різних мексиканських портів, але які в будь-якому випадку прибули би залізницею до Мехіко. (З цих трьох незалежних компаній недавно залишилось лише дві, внаслідок злиття, якому протистояв мексиканський антимонопольний комітет).

Насправді, згідно історичних даних, ця система колись працювала і в Україні та Росії. У середині 19-го століття чорноморський регіон Російської імперії обслуговували залізничні компанії, що транспортували врожаї зерна на північ та захід до балтійських портів для експорту (наприклад, лінія Царицин-Рига). Із цими компаніями змагалися залізничні компанії, що перевозили зерно на південь та захід до чорноморських портів (особливо Одеська залізниця). Всі ці залізничні компанії скаржилися на низькі тарифи на перевезення, які ставали наслідком напруженої конкуренції [3].

Американська модель має свої переваги та недоліки. Створення лише кількох регіональних залізничних компаній залишило деяких відправників вантажу без вибору, і тільки тепер на цю проблему починають звертати увагу мексиканський регулятор та антимонопольний комітет. (Мексиці допомогло те, що економіка настільки сконцентрована навколо Мехіко). Проте покращення в загальній системі були за всіма мірками дуже значними і зробили суттєвий внесок в зростання реального сектору мексиканської економіки.

Такими ж важливими для наших цілей є вражаючі суми приватних інвестицій, приваблених до системи реформами: більше двох мільярдів доларів США вартості одних лише заявок на права на франшизу – більше 150 тисяч доларів за кілометр колії – а також більше 6 мільярдів доларів приватних інвестицій в інфраструктуру, локомотиви та рухомий склад за п’ятнадцять років по реформах [4].

Цей досвід є джерелом двох спостережень, які я пропоную у відповідь на критику американської моделі реформи, а також допомагає виявити можливий недолік запровадження європейської моделі реформи в Україні.

Перш за все, зверніть увагу на те, що в Мексиці інфраструктуру не приватизовано, принаймні не в сенсі постійної зміни власника. Держава надала 50-річні виключні права контролю над різними частинами інфраструктури трьом окремим об’єднанням приватних компаній та інвесторів – і це явно був достатньо довгий строк для заохочення приватних інвестицій. Я не є юристом чи українцем, тому не можу сказати, чи може подібна система бути створеною згідно з українським законодавством, яке, за словами пані Заболоцької в статті на VoxUkraine, забороняє «приватизацію» чи «відчуження» інфраструктури. Однак я можу сказати, що подібні механізми були використані під час реформ в Аргентині та Бразилії [5].

По-друге, пані Заболоцька стверджує, що неможливо створити значну конкуренцію на американський манер, між «паралельними» маршрутами, в українській залізничній системі. Можливо, так і є, але досвід Мексики свідчить, що досить багато конкуренції та інвестицій може бути створено, збудувавши систему, що покладається натомість на «географічну конкуренцію». В іншій статті я стверджую, що план реформи української залізниці, опертий на американській системі, можна реалізувати на основі двох або трьох незалежних, вертикально інтегрованих залізничних компаній, які би конкурували між собою за перевезення вантажів до та з Києва, Одеси, та у більш мирному майбутньому, на яке ми всі сподіваємось, Донбасу та/або Кривбасу [6].

Саме через ці дві причини я вважаю, що критика можливого застосування американської моделі в Україні необов’язково фатальна. Та все ж, що не так із планом реформ, запропонованим Міністерством інфраструктури? Як я вже зазначив раніше, цей план на основі європейської моделі реформ є багатообіцяючим та видається спроможним значно покращити існуючу ситуацію, якщо його буде виконано.

Слабкість плану, якої я остерігаюсь, пов’язана із довгостроковими інвестиціями в інфраструктуру. Якщо брати до уваги європейський досвід, від реформи по цій моделі можна очікувати успіху у створенні конкуренції і стимулів до приватних інвестицій в локомотиви і рухомий склад. Але потреба інвестування в залізничні колії в Україні залишається такою ж великою, і я не впевнений, що запропоноване законодавство досягне успіху в цьому питанні.

Законодавство закликає до нового режиму тарифів на вантажні перевезення, які включатимуть інфраструктурну складову. Тобто регульовані тарифи включатимуть складові, призначені на покриття витрат на локомотиви, рухомий склад, працю, пальне, утримання та покращення інфраструктури. Гроші з останньої категорії будуть призначені лише на цю ціль, і уряд чи інфраструктурна компанія не зможе їх використовувати на інші цілі. Також існує ймовірність прямого урядового фінансування витрат на інфраструктуру.

Проблема, яку я бачу, полягає в тому, що сьогоднішній уряд не може зобов’язати майбутні уряди дотримуватись його обіцянок. Загалом світовий досвід свідчить, що опора на державне фінансування залізничної інфраструктури є ризикованим рішенням. Кожен уряд зіштовхується із невідкладними потребами різних частин населення та реальними альтернативними витратами (“opportunity costs”) виділення ресурсів на одну потребу, а не на іншу. Міжнародний досвід показує, що уряди схильні думати, що залізнична інфраструктура завжди ще якось один рік протримається, а доступні гроші витрачаються на більш невідкладні потреби. Чи буде український досвід іншим?

Якщо бути впевненим в тому, що система закріплення та ізолювання доходів від вантажоперевезень для особливих потреб інвестування в інфраструктуру може спрацювати, теперішній проект законодавчих змін може привести до успішного майбутнього української залізниці та української економіки. З іншого боку, уряду, можливо, не вдастся уникнути спрямування доступних коштів на більш насущні негайні потреби. Тоді компанії-перевізники, що конкуруватимуть між собою, працюватимуть на тих же шляхах, стан яких все погіршуватиметься, з тими ж «вузькими місцями», які пригнічують діяльність та перешкоджають зростанню сьогодні.

На мою думку, хоча запропоноване законодавство має в собі багато хорошого, запровадження альтернативної, американської моделі може бути кращим рішенням.  

Примітки