Всего понемногу: как власть реформировала страну в третьем квартале

Едва ли не впервые мы не зафиксировали ни одной значительной реформы (в Индексе такой реформой считается та, которая набрала более +2 баллов в диапазоне от -5 до +5), в то же время за три месяца чиновники приняли две антиреформы. Ниже — в деталях. 

Среди всех регулирований эксперты Индекса реформ выделили 39 тех, которые потенциально меняют экономические «правила игры» в стране. Это почти столько же, как и в предыдущем квартале — тогда мы насчитали 35 важных изменений. 

Среди 39 реформ 35 имеют положительную оценку, две получили от экспертов ноль баллов, еще две оказались антиреформами. Средняя оценка события в третьем квартале, как и в предыдущем, +1 балл из диапазона от +5 до -5. 

Ключевые изменения

В третьем квартале ни одно событие не перешло отметку в +2,0 балла, которая, по нашему мнению, отделяет существенные реформы от менее значимых. Однако целых 7 реформ получили по 2 балла. Далее коротко о них.

Страхование аграриев

✓ Закон о господдержке агрострахования (выпуск 165, +2 балла) должен распространить практику страхования аграрных производителей от рисков, связанных с неблагоприятной погодой, заболеваниями растений и животных, кражами. Сейчас «в Украине застраховано лишь до 1 млн га посевов из почти 21 млн га в обработке коммерческими аграрными предприятиями», — отмечает Олег Нивьевский, профессор Киевской школы экономики. Причина — в отсутствии привлекательных страховых предложений от частных компаний. Закон обновляет механизмы государственной поддержки агропроизводителей для страхования их продукции, устанавливает размер частичного возмещения государством страховых платежей на уровне до 60%.

Декларирование доходов

✓ Закон, который совершенствует уголовную ответственность за недостоверное декларирование (выпуск 165, +2 балла) — это новая попытка ввести уголовную ответственность за недостоверное декларирование. Первая попытка была в 2014 году, однако в 2020 году Конституционный суд признал эти положения неконституционными. Новый закон вводит уголовную ответственность, когда в декларации не показаны доходы в размере 4,5 млн грн или более.

Корпоративное управление

✓ Закон, который совершенствует корпоративное управление в банках (выпуск 166, 2 балла) приближает украинское законодательство к стандартам ЕС. В частности он четко определяет полномочия Наблюдательного Совета банка и устанавливает требование для учредителей банка и владельцев существенной доли капитала подавать в НБУ документы, подтверждающие их деловую репутацию. Также он расширяет полномочия НБУ, позволяя Нацбанку оценивать квалификацию членов наблюдательных советов банков и требовать изменений персонального состава правления или наблюдательного совета банка, если те не способны обеспечивать эффективное управление учреждением. Кроме того, закон увеличивает количество членов Совета НБУ с 6 до 7 человек и несколько ограничивает полномочия Наблюдательного совета НБУ.

Судебная реформа

✓ Закон о порядке избрания членов Высшего совета правосудия (ВСП) (выпуск 166, +2 балла) ввёл предварительный конкурсный отбор членов Высшего совета правосудия и однократное оценивание соответствия действующих членов ВСП критериям профессиональной этики и добродетели. Одним из этапов отбора членов ВСП будет оценка их добродетели Этическим советом, без положительной оценки кандидат не сможет занять пост в ВСП. 

Этический совет состоит из 6 членов (три представителя из числа судей или судей в отставке, предложенные Советом судей Украины, один — Советом прокуроров, один — Советом адвокатов, один — Национальной академией правовых наук). Все они должны иметь более чем 15-летний опыт работы в юридической сфере и безупречную деловую репутацию. Однако первый состав Этического совета (то есть тот, который нужно назначить сейчас) формируется из трёх судей (или судей в отставке) и трёх представителей, предложенных международными организациями. Эти представители призваны обеспечить открытость и доброчестность процесса назначения ВСП. Именно поэтому съезд судей блокирует назначение Этического совета, не выбирая своих трёх кандидатов. 

✓ Закон о возобновлении работы Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС) (выпуск 166, +2 балла) меняет принципы формирования комиссии, ведь предыдущий состав комиссии скомпрометировал себя и был распущен законом в 2019 году. Новый закон предусматривает создание на два года конкурсной комиссии для отбора членов ВККС. Половину членов составят международные эксперты, решающий голос также будет за ними. Конкурсная комиссия должна предложить как минимум два кандидата на каждую вакантную должность члена ВККС, а Высший совет правосудия выберет, кого из них назначить.

Ведение бизнеса

✓ Закон об упрощении присоединения к электрическим сетям для малого и среднего бизнеса (выпуск 167, +2 балла) вводит принцип «Единого окна» и упрощенный порядок присоединения к электросетям для потребителей мощностью до 1 МВт. Закон устанавливает принцип молчаливого согласования проектной документации — теперь согласование проектной документации будет осуществляться через электронный кабинет пользователя Единой государственной электронной системы в сфере строительства. Подключение к электросетям было одним из наиболее проблемных моментов для бизнеса. По данным отчета Doing business 2020, средняя продолжительность подключения к электросетям в Украине составляла 267 дней (в странах Организации экономического сотрудничества и развития с высокими доходами — 75 дней), а стоимость была в 3,5 раза выше, чем ВВП на душу (в странах ОЭСР — 60% ВВП на человека). Это снижало привлекательность страны для инвесторов.

Градостроительство

✓ Порядок разработки и утверждения градостроительной документации (выпуск 168, +2 балла) создал механизмы для разработки комплексных планов развития территорий общин, как в пределах, так и за пределами населенных пунктов. Среди рисков решения — значительное упрощение изменения целевого назначения земельных участков и процедура, которая после отклонения градостроительной документации позволяет вносить в неё изменения и утверждать, уже не согласовывая с общественностью.

✓ Кабмин изменил порядок проведения экспертизы градостроительной документации (выпуск 169, +2 балла). Согласно новому порядку к градостроительной документации, которая нуждается в экспертизе, добавились комплексные планы пространственного развития общин и изменения к ним. Избрание экспертной организации должно происходить через площадки для публичных закупок. Экспертизу не могут проводить специалисты, привлеченные к разработке градостроительной документации.

По нулям

Ноль баллов получили регуляции, которые сочетают позитивное и негативное влияние на свою сферу, а также те, которые, по мнению экспертов Индекса реформ, не способны повлиять на ситуацию в стране. В этом раунде мы насчитали два таких документа.

Поддержка внутренне перемещенных лиц

✓ Закон, освобождающий внутренне перемещенных лиц от последствий невыполнения обязательств по кредитам и займам (выпуск 166, 0 баллов), которые были получены до оккупации части Украины Российской Федерацией в 2014 году. По закону за ненадлежащую выплату кредитов не начисляются пеня и штрафы, а проценты по кредиту начисляются только в течение срока, на который предоставлялся кредит по минимальной ставке в договоре. Эксперты по-разному оценили этот закон, ведь, с одной стороны, он защищает права ВПЛ, а с другой является вмешательством в деятельность банков и перекладывает убытки на банковский сектор. 

Ещё один закон, получивший 0 баллов, является вспомогательным к основному закону о налоговой амнистии, поэтому его описание мы разместили в следующем пункте.

Ложка дегтя: 

За третий квартал политики приняли две регуляции, откатившие страну назад.

Налоговая амнистия

✓ Закон об особенностях проведения одноразового (специального) добровольного декларирования активов физлиц (выпуск 165, -2 балла) дает людям возможность в течение года добровольно задекларировать свои активы, по которым они не уплатили налоги. Для этого нужно подать декларацию и уплатить единовременный сбор (2,5-9% в зависимости от типа актива). Этот закон должен способствовать детенизации доходов и активов. 13 октября Даниил Гетманцев сообщил, что с 1 сентября украинцы вывели из тени 90,5 млн гривен, 4,5 млн грн были уплачены в бюджет. Это не очень значительная сумма, к тому же, Илона Сологуб предостерегает, что в мировой практике налоговые амнистии чаще были неуспешными, чем успешными. Во-первых, потому, что лица, не уклонявшиеся от уплаты налогов, воспринимают амнистию как несправедливость. Во-вторых, потому, что в обществе могут появиться ожидания следующих амнистий, что ухудшит налоговую дисциплину. 

✓ Закон, снимающий ответственность за умышленное уклонение от уплаты налогов, если гражданин внёс имущество в одноразовую специальную добровольную декларацию (выпуск 165, 0 баллов) является инструментом реализации налоговой амнистии. Он предлагает не считать умышленным уклонением от уплаты налогов операции, осуществлённые до 2021 года, которые подлежат налогообложению, если они указаны в одноразовой добровольной декларации и из них уплачена согласованная сумма сбора в рамках налоговой амнистии. Этот закон лишь дополняет описанный выше закон о налоговой амнистии, поэтому он получил 0 баллов.

Рынок газа

✓ Закон об обеспечении финансовой стабильности на рынке природного газа (выпуск 167, -1 балл) запускает процесс списания долгов, которые были накоплены газовыми компаниями и теплокоммунэнерго перед «Нафтогазом», которых на 31 августа накопилось 93,3 млрд грн. Долги возникли по нескольким причинам, в частности из-за разницы себестоимости газа и установленных тарифов, несвоевременной оплаты услуг потребителями и кассового разрыва, который возникает из-за того, что теплоэнерго должны платить часть суммы за газ в месяц его получения, в то время как потребители оплачивают услуги в следующем месяце. Закон предусматривает рассрочку погашения долга, а также списание долга, сформировавшегося за счет разницы в тарифах, штрафов, пени и т.д. Часть экспертов оценили закон негативно, ведь это снижает поступление средств, которые «Нафтогаз» может использовать на свою деятельность, в том числе на разработку новых месторождений газа, и создает стимулы в будущем не платить долги за газ, его транспортировку и за теплоснабжение.

Что изменилось в ключевых сферах?

В третьем квартале 2021 года мы зафиксировали изменения во всех сферах наблюдения. Больше всего их было в сфере государственных финансов — 12, а в сфере энергетики мы зафиксировали только одну значительную регуляцию, но и та оказалась антиреформой (упомянутой выше).

Далее посмотрим на сферы с наибольшим прогрессом реформ.

Бизнес-среда

Здесь мы выделили 9 важных изменений. На этот раз 4 реформы инициировала Верховная Рада, 3 — Кабинет Министров, 2 — Президент. Среди ключевых изменений в этой сфере законы о порядке избрания членов Высшего совета правосудия, о возобновлении работы Высшей квалификационной комиссии судей, об упрощении присоединения к электрическим сетям для бизнеса и постановление о разработке и утверждении градостроительной документации. Все они набрали по 2 балла и описаны в первой главе.

Также стоит упомянуть 

✓ Закон об органической продукции (выпуск 166, +1,3 балла), который легализует международную органическую маркировку для украинских производителей органической продукции и запрещает продавать товары с надписями био-, эко-, органик- без международного сертификата. 

✓ Закон об упрощении присоединения к газовым сетям (выпуск 165, +1 балл) вводит взаимодействие через электронные сервисы. Ранее для присоединения к газораспределительным сетям заказчик услуги должен был лично (физическое присутствие) контактировать с операторами сетей.

Управление

За три месяца власть приняла 11 реформ в сфере государственного управления. По 5 реформ инициировали Верховная Рада и Кабинет Министров, еще одну реформу инициировал Президент. Среди ключевых изменений, кроме вышеупомянутого закона об уголовной ответственности за недостоверное декларирование, 

✓ Закон о передаче имущества между государственными и коммунальными образовательными заведениями (выпуск 164, +1,3 балла), облегчающий процесс бесплатной передачи лишнего имущества образовательных учреждений тем учебным заведениям, которые могут его использовать. Закон запретил приватизацию такого имущества и ограничил его использование только услугами, которые обеспечивают или связаны с образовательным процессом. Это может стать проблемой для общин, которые хотели бы продать помещения закрытых школ, но теперь не смогут это сделать.

Государственные финансы

В третьем квартале мы зафиксировали 12 важных изменений в сфере публичных финансов. Восемь из них инициированы Кабинетом Министров, по два — Верховной Радой и Президентом. 

Среди наиболее важных регуляций в дополнение к законам о господдержке агрострахования и порядке проведения экспертизы градостроительной документации:

✓ Закон о цифровой экономике (выпуск 166, +1,5 балла), который вводит правовой режим «Дія Сіті» для ІТ-индустрии. Он предусматривает специальные условия налогообложения, трудоустройства и регулирования. Например, резидент «Дія Сіті» может привлекать работников на основании гиг-контрактов. В отличие от договоров о предоставлении услуг, которые обычно компании заключают со своими работниками-ФОПами, в гиг-контракте может устанавливаться рабочее время и время отдыха. Также в рамках «Дія Сіті» можно заключать договоры о неразглашении, воздержании от совершения конкурентных действий и договор займа с альтернативным обязательством, когда вместо уплаты долга кредитор может быть принят в состав участников компании-должника. 

✓ Постановление об удаленной идентификации жителей оккупированных территорий (выпуск 169, +1 балл) позволяет им получать пенсии и социальную помощь, не выезжая на подконтрольную территорию для подтверждения своей личности. Теперь это можно делать онлайн — в личном кабинете портала Пенсионного фонда Украины с помощью «Дія ID». Это плюс, ведь сейчас между подконтрольной и оккупированной территориями не существует стабильного транспортного сообщения, а пункты пересечения часто блокируются оккупационной властью. В то же время эксперты отмечают, что этот механизм может оказаться недоступен для людей с низкими доходами или низкой компьютерной грамотностью.

Кто больший реформатор?

За этот квартал лидером в принятии реформ стала Верховная Рада — 17 регуляций, на втором месте Кабинет Министров — на его счету 16 важных регуляций, на третьем месте Президент — 5 регуляций. В третьем квартале две реформы были подписаны президентом после учёта его предложений (закон о развитии института старост, о возобновлении работы Высшей квалификационной комиссии судей Украины), поэтому его можно дополнительно считать соавтором еще двух реформ.

В сравнении с предыдущим кварталом во третьем квартале 2021: 

• количество важных нормативных актов немного увеличилось (с 35 до 39 за квартал), 
• средняя оценка раунда упала с +0,8 балла до +0,7 балла, 
• средняя оценка события осталась на отметке +1 балл из диапазона от -5 до +5. 

В третьем квартале власть взялась за долгожданную судебную реформу и попыталась вернуть доверие к Высшему совету правосудия и Высшей квалификационной комиссии судей. Надеемся, что фокус внимания и в дальнейшем будет оставаться в данной сфере. По данным Европейской Бизнес Ассоциации, именно недоверие к судебной системе является главным препятствием для инвестирования в Украину. Разочарованием квартала стала налоговая амнистия, ведь она, как и предсказывали эксперты, не принесла много денег в бюджет, однако может существенно снизить желание украинцев честно и вовремя платить налоги.