Всього потрошку: як влада реформувала країну у третьому кварталі

Чи не вперше ми не зафіксували жодної значної реформи (у Індексі такою реформою вважається та, що набрала понад +2 бали з діапазону від -5 до +5), натомість за три місяці можновладці ухвалили дві антиреформи. Далі — датальніше.

Серед усіх регулювань експерти Індексу реформ виокремили 39 тих, які потенційно змінюють економічні «правила гри» в країні. Це майже стільки ж, як і у попередньому кварталі — тоді ми нарахували 35 важливих змін.

Серед 39 реформ 35 мають позитивну оцінку, дві отримали від експертів нуль балів, ще дві виявилася антиреформами. Середня оцінка події у третьому кварталі, як і в попередньому, +1 бал з діапазону від +5 до -5.

Ключові зміни

У третьому кварталі жодна подія не перетнула позначку у +2,0 бали, яка, на нашу думку, відділяє суттєві реформи від менш вагомих. Однак аж 7 реформ отримали по 2 бали. Далі коротко про них.

Страхування аграріїв

✓ Закон про держпідтримку агрострахування (випуск 165, +2 бали) має поширити практику страхування аграрних виробників від ризиків, пов’язаних із несприятливою погодою, захворюваннями рослин та тварин, крадіжками. Зараз «в Україні застраховано лише до 1 млн га посівів з майже 21 млн га в обробітку комерційними аграрними підприємствами», — зазначає Олег Нів’євський, професор Київської школи економіки. Причина — у відсутності привабливих страхових пропозицій від приватних компаній. Закон оновлює механізми державної підтримки агровиробників для страхування їхньої продукції, встановлює розмір часткового відшкодування державою страхових платежів на рівні до 60%.

Декларування статків

✓ Закон, який вдосконалює кримінальну відповідальність за недостовірне декларування (випуск 165, +2 бали) — це нова спроба запровадити кримінальну відповідальність за недостовірне декларування. Перша спроба була у 2014 році, проте у 2020 році Конституційний суд визнав ці положення неконституційними. Новий закон запроваджує кримінальну відповідальність, коли в декларації не показані доходи у розмірі 4,5 млн грн або більше.

Корпоративне управління

✓ Закон, що вдосконалює корпоративне управління в банках (випуск 166, +2 бали) наближає українське законодавство до стандартів ЄС. Зокрема він чітко визначає повноваження Наглядової Ради банку та встановлює вимогу для засновників банку та власників істотної частки капіталу подавати до НБУ документи, що підтверджують їхню ділову репутацію. Також він розширює повноваження НБУ, дозволяючи Нацбанку оцінювати кваліфікацію членів наглядових рад банків та вимагати змін персонального складу правління чи Наглядової ради банку, якщо ті не здатні забезпечувати ефективне управління установою. Крім того, закон збільшує кількість членів Ради НБУ з 6 до 7 осіб та дещо обмежує повноваження Наглядової ради НБУ.

Судова реформа

✓ Закон про порядок обрання членів Вищої ради правосуддя (ВРП) (випуск 166, +2 бали) запровадив попередній конкурсний відбір членів Вищої ради правосуддя та одноразове оцінювання відповідності чинних членів ВРП критеріям професійної етики та доброчесності. Одним із етапів відбору членів ВРП буде оцінка їхньої доброчесності Етичною радою, і без позитивної оцінки кандидат не зможе обійняти посаду у ВРП.

Етична рада складається з 6 членів (три представники із числа суддів або суддів у відставці, запропоновані Радою суддів України, один — Радою прокурорів, один — Радою адвокатів, один — Національною академією правових наук). Усі вони мусять мати понад 15-річний досвід роботи у правничій сфері та бездоганну ділову репутацію. Проте перший склад Етичної ради (тобто той, який потрібно призначити зараз) формується із трьох суддів (чи суддів у відставці) та трьох представників запропонованих міжнародними організаціями. Ці представники покликані забезпечити відкритість і доброчесність процесу призначення ВРП. Саме тому з’їзд суддів блокує призначення Етичної ради не обираючи своїх трьох кандидатів.

✓ Закон про відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) (випуск 166, +2 бали) змінює принципи формування комісії, адже попередній склад комісії скомпроментував себе і був розпущений законом у 2019 році. Новий закон передбачає створення на два роки конкурсної комісії для відбору членів ВККС. Половину членів складатимуть міжнародні експерти, вирішальний голос також буде за ними. Конкурсна комісія має запропонувати як мінімум два кандидати на кожну вакантну посаду члена ВККС, а Вища рада правосуддя обере, кого з них призначити.

Ведення бізнесу

✓ Закон про спрощення приєднання до електричних мереж для малого та середнього бізнесу (випуск 167, +2 бали) запроваджує принцип «Єдиного вікна» та спрощений порядок приєднання до електромереж для споживачів потужністю до 1 МВт. Закон встановлює принцип мовчазного погодження проектної документації — тепер узгодження проектної документації здійснюватиметься через електронний кабінет користувача Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва. Підключення до електромереж було одним із найбільш проблемних моментів для бізнесу. За даними звіту Doing business 2020, середня тривалість підключення до електромереж в Україні становила 267 днів (у країнах Організації економічного співробітництва та розвитку з високими доходами — 75 днів), а вартість була у 3,5 рази вищою, ніж ВВП на особу (у країнах ОЕСР — 60% ВВП на особу). Це знижувало привабливість країни для інвесторів.

Містобудування

✓ Порядок розроблення та затвердження містобудівної документації (випуск 168, +2 бали) створив механізми для розробки комплексних планів розвитку територій громад, як у межах, так і поза межами населених пунктів. Серед ризиків рішення — значне спрощення зміни цільового призначення земельних ділянок та процедура, яка після відхилення містобудівної документації дозволяє вносити до неї зміни та затверджувати, вже не погоджуючи з громадськістю.

✓ Кабмін змінив порядок проведення експертизи містобудівної документації (випуск 169, +2 бали). За новим порядком до містобудівної документації, що потребує експертизи, додалися комплексні плани просторового розвитку громад та зміни до них. Обрання експертної організації має відбуватися через майданчики для публічних закупівель. Експертизу не можуть проводити фахівці, залучені до розробки містобудівної документації.

По нулях

Нуль балів мають регулювання, які поєднують позитивний та негативний вплив на свою сферу, а також ті, які, на думку експертів Індексу реформ, не спроможні вплинути на ситуацію в країні. В цьому раунді ми нарахували два таких документи

Підтримка внутрішньо переміщених осіб

✓ Закон, що звільняє внутрішньо переміщених осіб від наслідків невиконання зобов’язань за кредитами та позиками (випуск 166, 0 балів), які були отримані до окупації частини України Російською Федерацією у 2014 році. За законом за неналежну виплату кредитів не нараховуються пеня та штрафи, а відсотки за кредитом нараховуються лише протягом строку, на який надавався кредит, за мінімальною ставкою у договорі. Експерти по-різному оцінили цей закон, адже, з одного боку, він захищає права ВПО, а з іншого є втручанням у діяльність банків та покладає збитки на банківський сектор.

Ще один закон, що отримав 0 балів, є допоміжним до основного закону про податкову амністію, тому його опис ми розмістили у наступному розділі.

Ложка дьогтю:

За третій квартал можновладці ухвалили дві регуляції, які посунули країну назад.

Податкова амністія

✓ Закон про особливості проведення одноразового (спеціального) добровільного декларування активів фізосіб (випуск 165, -2 бали) надає людям можливість протягом року добровільно задекларувати свої активи, з яких вони не сплатили податки. Для цього потрібно подати декларацію та сплатити одноразовий збір (2,5-9% залежно від типу активу). Цей закон має сприяти детінізації доходів та активів. 13 жовтня Данило Гетманцев повідомив, що з 1 вересня українці вивели з тіні 90,5 млн гривень, 4,5 млн грн було сплачено у бюджет. Це не дуже значна сума, до того ж, Ілона Сологуб застерігає, що у світовій практиці податкові амністії частіше були неуспішними, ніж успішними. По-перше, тому, що особи, які не ухилялися від сплати податків, сприймають амністію як несправедливість. По-друге, тому, що в суспільстві можуть з’явитися очікування наступних амністій, що погіршить податкову дисципліну.

✓ Закон, що знімає відповідальність за умисне ухилення від сплати податків, якщо громадянин вніс майно до одноразової спеціальної добровільної декларації (випуск 165, 0 балів) є інструментом реалізації податкової амністії. Він пропонує не вважати умисним ухиленням від сплати податків операції здійснені до 2021 року, які підлягають оподаткуванню, якщо вони вказані у одноразовій добровільній декларації та з них сплачена узгоджена сума збору в рамках податкової амністії. Цей закон лише доповнює описаний вище закон про податкову амністію, тому він отримав 0 балів.

Ринок газу

✓ Закон щодо забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу (випуск 167, -1 бал) запускає процес списання боргів, що були накопичені газовими компаніями та теплокомуненерго перед «Нафтогазом», яких станом на 31 серпня накопичилося 93,3 млрд грн. Борги виникли з кількох причин, зокрема через різницю собівартості газу та встановлених тарифів, невчасну оплату послуг споживачами та касовий розрив, який виникає через те, що теплоенерго мають сплачувати за газ у місяць отримання, тоді як споживачі оплачують послуги наступного місяця. Закон передбачає розстрочку погашення боргу, а також списання боргу, який сформувався за рахунок різниці в тарифах, штрафів, пені тощо. Частина експертів оцінила закон негативно, адже це знижує надходження коштів, які «Нафтогаз» може використовувати на свою діяльність, зокрема розробку нових родовищ газу, та створює стимули в майбутньому не сплачувати борги за газ, його транспортування та за постачання тепла.

Що змінилося у ключових сферах?

У третьому кварталі 2021 року ми зафіксували зміни у всіх сферах спостереження. Найбільше їх відбулося у сфері державних фінансів — 12, а у сфері енергетики ми зафіксували тільки одну значну регуляцію, але й та виявилася антиреформою (згаданою вище).

Далі подивимось на сфери з найбільшим прогресом реформ.

Бізнес середовище

Тут ми виділили 9 важливих змін. Цього разу 4 реформи ініціювала Верховна Рада, 3 — Кабінет Міністрів, 2 — Президент. Серед ключових змін у цій сфері закони про порядок обрання членів Вищої ради правосуддя, про відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів, про спрощення приєднання до електричних мереж для бізнесу та постанова про розроблення та затвердження містобудівної документації. Всі вони набрали по 2 бали і описані у першому розділі. 

Також варто згадати

✓ Закон про органічну продукцію (випуск 166, +1,3 бала), який легалізує міжнародне органічне маркування для українських виробників органічної продукції та забороняє продавати товари з написами біо-, еко-, органік- без міжнародного сертифіката.

✓ Закон про спрощення приєднання до газових мереж (випуск 165, +1 бал) впроваджує взаємодію через електронні сервіси. Раніше для приєднання до газорозподільних мереж замовник послуги мав особисто (фізична присутність) контактувати з операторами мереж.

Урядування

За три місяці влада ухвалила 11 реформ у сфері державного управління. По 5 реформ ініціювали Верховна Рада і Кабінет Міністрів, ще одну реформу ініціював Президент. 

Серед ключових змін, окрім вищезгаданого закону про кримінальну відповідальність за недостовірне декларування,

✓ Закон про передачу майна між державними та комунальними закладами освіти (випуск 164, +1,3 бала), який полегшує процес безкоштовної передачі зайвого майна освітніх установ тим закладам освіти, які можуть його використовувати. Закон заборонив приватизацію такого майна і обмежив його використання лише послугами, які забезпечують чи пов’язані з освітнім процесом. Це може стати проблемою для громад, які хотіли б продати приміщення закритих шкіл, але тепер не зможуть це зробити.

Державні фінанси

У третьому кварталі ми зафіксували 12 важливих змін у сфері публічних фінансів. Вісім із них ініційовані Кабінетом Міністрів, по дві — Верховною Радою та Президентом.

Серед найважливіших регуляцій на додачу до законів про держпідтримку агрострахування та порядок проведення експертизи містобудівної документації: 

✓ Закон про цифрову економіку (випуск 166, +1,5 бала) запроваджує правовий режим Дія Сіті для ІТ індустрії. Він передбачає спеціальні умови оподаткування, працевлаштування та регулювання. Наприклад, резидент Дія Сіті може залучати працівників на підставі гіг-контрактів. На відміну від договорів про надання послуг, які зазвичай компанії укладають зі своїми працівниками-ФОПами, у гіг-контракті може встановлюватися робочий час і час відпочинку. Також в рамках Дія Сіті можна укладати договори про нерозголошення, утримання від вчинення конкурентних дій та договір позики з альтернативним зобов’язанням, коли замість сплати боргу кредитор може бути прийнятий до складу учасників компанії-боржника.

✓ Постанова про віддалену ідентифікацію мешканців окупованих територій (випуск 169, +1 бал) дозволяє тим отримувати пенсії та соціальну допомогу не виїжджаючи на підконтрольну територію для підтвердження своєї особи. Тепер це можна робити онлайн — в особистому кабінеті порталу Пенсійного фонду України за допомогою «Дія ID». Це плюс, адже зараз між підконтрольною та окупованою територіями не існує стабільного транспортного сполучення, а пункти перетину часто блокуються окупаційною владою. Водночас експерти зазначають, що цей механізм може виявитися недоступним для людей з низькими статками чи низькою комп’ютерною грамотністю.

Хто більший реформатор?

За цей квартал лідером в ухваленні реформ стала Верховна Рада — 17 регуляцій, на другому місці Кабінет Міністрів — на його рахунку 16 важливих регуляцій, на третьому місці Президент— 5 регуляцій. У третьому кварталі дві реформи були підписані президентом після врахування його пропозицій (закон щодо розвитку інституту старост, щодо відновлення роботи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України), тож його можна додатково вважати співавтором ще двох реформ.

У порівнянні з попереднім кварталом у третьому кварталі 2021: 

• кількість важливих нормативних актів трохи збільшилася (з 35 до 39 за квартал), 
• середня оцінка раунду впала з +0,8 бала до +0,7 бала, 
• середня оцінка події лишилася на позначці +1 бал з діапазону від -5 до +5. 

У третьому кварталі влада взялася за довгоочікувану судову реформу та спробувала повернути довіру до Вищої ради правосуддя і Вищої кваліфікаційної комісії суддів. Сподіваємось, що фокус уваги і далі залишатиметься на цій сфері. За даними Європейської Бізнес Асоціації, саме недовіра до судової системи є головною перешкодою для інвестування в Україну. Розчаруванням кварталу стала податкова амністія, адже вона, як і передбачали експерти, не принесла багато грошей у бюджет, проте може суттєво знизити бажання українців чесно і вчасно сплачувати податки.