Выживут ли бюджеты ОТО в борьбе с коронавирусом?

Как это повлияет на их финансовую деятельность? Смогут ли они выполнять взятые на себя бюджетные обязательства? Для ответа на эти вопросы мы проанализировали влияние законодательных изменений на местные бюджеты в 75 общинах-партнерах Программы USAID/DOBRE.

Уже несколько лет общины работают на новых межбюджетных отношениях и в ожидании следующего этапа реформы децентрализации. Бюджеты ОТО — одни из наиболее уязвимых среди местных бюджетов. Закон Украины «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины и другие законы Украины относительно поддержки налогоплательщиков на период осуществления мероприятий, направленных на предотвращение возникновения и распространения коронавирусной болезни (COVID-19)» прямо влияет на бюджеты ОТО. В частности, с 1 марта по 30 апреля 2020 года не взимается плата за землю, а также не облагаются налогами объекты нежилой недвижимости.

Пытаясь эффективно перераспределить бюджетные средства, часто государство сначала заглядывает в карманы населения, затем местных бюджетов, а дальше уже берется за пересмотр финансирования государственных программ. Так и на этот раз — доходы местных бюджетов сократятся на объем двухмесячных поступлений от налога на недвижимое имущество и платы за землю. Вопреки статье 142 Конституции Украины властью не предусмотрены механизмы компенсации потерь доходов.

Потери всех местных бюджетов, согласно данным веб-портала «открытый бюджет» и нашим расчетам, составят около 2% налоговых поступлений общих фондов местных бюджетов в 2020 году (таблица 1). 

Речь идет о 9139 местных бюджетах — это бюджеты городов областного значения, районов, ОТО, городов, поселков и сел. Мы основывались на предположениях, что (1) в соответствии с планом на 2020 год, указанные источники поступлений составляют 13% налоговых поступлений общего фонда и (2) соответствующая доля поступлений за 2019 год (в разбивке по местным бюджетами отсутствуют данные за 2020 год) без учета города Киева, искажающего статистику, составляет также 13%.

Потери общин. Вместе с тем мы прогнозируем, что потери общин будут большими, чем усредненные данные по стране. Мы проанализировали данные за 2019 год о фактических доходах 75 общин-партнеров Программы USAID/DOBRE в 7 областях (Днепропетровская, Тернопольская, Ивано-Франковская, Николаевская, Херсонская, Харьковская и Кировоградская области). Расчеты на 2020 год должны быть более или менее сопоставимы, поскольку общины при планировании доходов на 2020 год опираются на фактические данные 2019 года. Далее информация по каждой области отдельно.

Днепропетровская область

Партнерские 14 общин в Днепропетровской области могут потерять до 34,6 млн грн за два месяца. В среднем одна община теряет 2,5 млн грн, что составляет 3% доходной части бюджета без учета трансфертов. Наиболее уязвимой к влиянию закона является Гречаноподовская ОТО, которая может потерять примерно 8 млн грн, что составляет 11% доходной части бюджета без учета трансфертов. Значительные потенциальные потери Гречаноподовской ОТО связаны с зависимостью бюджета общины от крупного плательщика — ПАО «АрселорМиттал Кривой Рог», которое платит существенные суммы за аренду земельных участков.

Развернуто информация в разрезе общин в табл. 2. 

Тернопольская область 

Проанализированные 18 общин Тернопольской области за 2 месяца потеряют 17,8 млн грн. Более 2 млн грн (2% налоговых поступлений) потеряет Теребовлянская городская ОТО — это самый большой показатель среди общин этой области. Эта община эффективно работает со своими налогоплательщиками по администрированию налога на имущество и платы за землю, потому и потери будут значительными. 

В среднем проанализированные общины Тернопольской области потеряют 2,1% доходов бюджета 2019 г. без учета трансфертов (табл. 3). Это меньше, чем в общинах Днепропетровской области (2,9%), что связано с меньшим количеством производственных промышленных предприятий на Тернопольщине.

Ивано-Франковская область

Проанализированные 10 общин области за 2 месяца потеряют 2,8 млн грн (табл. 4). В этой области партнеры DOBRE — в основном небольшие поселковые общины, и процент поступлений, который подпал под действие закона, небольшой. Больше всего потеряет Тлумацкая городская ОТО — около 500 тыс. грн (1,2% налоговых поступлений) за 2 месяца.

Николаевская область 

Проанализированные 11 общин Николаевской области потеряют 17,7 млн грн за 2 месяца. Две крупнейшие городские общины в этой области — Вознесенская и Баштанская — потеряют больше всего: более 3,6 млн грн каждая. Поскольку регион является аграрным и соответственно плата за землю составляет большую долю бюджетных поступлений, почти все проанализированные общины потеряют более 1 млн грн (табл. 4). Наименьшая потеря — более 500 тыс. грн в Арбузинской ОТО — почти равна крупнейшей потере в Ивано-Франковской области.

Херсонская область

Проанализированные 10 общин Херсонской области потеряют 8,1 млн грн за 2 месяца. Здесь больше всего потеряют общины с аграрной спецификой (табл. 5). Среди них «чемпион» — Чаплинская ОТО — почти 2 млн грн за 2 месяца.

Кировоградская область 

Проанализированные 8 общин из этой области потеряют 13,5 млн грн за 2 месяца. Рекордсменом по потерям является Дмитриевская ОТО — почти 6% от доходов без трансфертов. Потери связаны с аграрной специализацией общины и зависимостью бюджета от поступлений от аренды земельных участков от крупнейшего плательщика «Агрохолдинга Коло». Большинство из анализируемых общин потеряют более 1 млн грн.

Харьковская область 

Проанализированные 4 общины Харьковской области потеряют 7,3 млн грн за 2 месяца. Средние потери по области — 3,1%, что совокупно составляет почти 7,4 млн грн. Потенциальные убытки Старосалтовской ОТО и Золочевской ОТО связаны с аграрной специализацией и потерей поступлений от аренды земельных участков. 

Средние потери бюджета для городских, поселковых и сельских общин похожи (рис. 1). Однако наиболее уязвимы к нововведениям сельские ОТО, потери которых достигнут 3% доходов бюджетов без трансфертов. Это означает, что если не будут предусмотрены компенсирующие механизмы для этих общин, обеспечение ими делегированных функций для населения будет проблематичным. Общины в таких условиях планируют финансировать только защищенные статьи расходов и медицину, а все капитальные расходы приостановить. Это означает, что не будет развивающих проектов, будет сокращение работников аппарата и коммунальных учреждений, расходов на социальную инфраструктуру и пересмотр обязательств по софинансированию проектов. Например, общины-партнеры Программы DOBRE обязаны показывать долю софинансирования по совместным проектам. Уже сейчас мы получаем звонки, что выполнить эти обязательства общинам будет трудно. Другие общины, в случае затяжного кризиса, думают о пересмотре расходов на содержание аппарата и не проводить капитальные ремонты в школах, как планировали ранее.

Косвенное влияние, последствия которого невозможно измерить

Структура собственных доходов бюджета похожа у большинства ОТО — около 95% приходится на налоговые поступления. Доходы от неналоговых поступлений и доходы от операций с капиталом почти отсутствуют. При этом риски колебания доходной части в результате изменений законодательства на общегосударственном уровне высоки. На два крупнейших налога в структуре доходов без учета трансфертов в среднем приходится около 70% (НДФЛ и в зависимости от особенностей экономики общины акциз или единый налог).

Налог и сбор на доходы физических лиц. 60% этого налога поступает в бюджет общины. Он является бюджетообразующим. Доходы от НДФЛ, как правило, составляют 50-60% собственных доходов бюджетов ОТО. Исключение — общины, на территории которых размещены крупные предприятия с большим количеством наемных работников, где доходы от НДФЛ выше. Спад деловой активности может привести к высвобождению работников и соответственно снижению поступлений от этого налога. Соответственно, ОТО должны будут снизить свои расходы. Для многих это будет настоящим испытанием, поскольку большую часть составляют текущие, а не капитальные, расходы и сокращать нечего.

Единый налог составляет 10-15% собственных доходов бюджетов ОТО. Вследствие спада деловой активности и вынужденной остановки малых предприятий на период карантина возможны недопоступления единого налога с физических лиц. Однако значительных изменений с поступлениями от ФЛП I и II групп не ожидается, поскольку единый налог будут платить до момента закрытия ФЛП, даже если физлицо не работает во время карантина.

Акцизный налог с произведенных в Украине подакцизных товаров (продукции) является существенным для общин, имеющих заправки на своей территории, но в целом составляет до 6% собственных поступлений. Ограничение передвижения населения и спад деловой активности негативно повлияют на расход топлива. Поэтому мы прогнозируем снижение поступлений в местные бюджеты с этого налога. 

В большинстве партнерских общин DOBRE карантинные мероприятия и спад деловой активности почти не повлияют на доходы от таких налогов (из-за того, что их собирается очень мало):

• налог на прибыль предприятий и финансовых учреждений коммунальной собственности и часть чистой прибыли (дохода) коммунальных предприятий, полученной коммунальными предприятиями, основанными при участии объединенной территориальной общины. В большинстве общин есть действующие коммунальные предприятия (или принято решение о создании таких предприятий), часть прибыли от деятельности которых должна поступать в бюджет общины. В подавляющем большинстве общин-партнеров DOBRE такие предприятия являются убыточными и получают трансферты из бюджета для ведения хозяйственной деятельности. Поэтому карантинные меры не повлияют существенно на генерирование налога на прибыль этих предприятий. Однако большинство общин даже в этот период будут способствовать их работе для обеспечения важных социально-экономических функций, чаще всего по благоустройству.
• туристический сбор — поступление этого сбора для большинства общин является мизерным. Даже ОТО с туристическим базами, гостиницами и другими объектами инфраструктуры не сильно почувствуют потерю этого сбора.
• сбор за парковку транспортных средств не характерен для большинства сельских и поселковых общин. Он может администрироваться в городских общинах, но эти поступления не существенны, поэтому карантинные меры не повлияют на его поступления;
• транспортный налог, плата за временное пользование местом расположения рекламного средства, находящегося в коммунальной собственности — аналогично, поступления мизерны, не ожидается особых изменений.
• Рентная плата и плата за использование других природных ресурсов — очень мало общин имеют существенные поступления от этого сбора, поэтому общее влияние карантина на доходы от него будет невелико.
• Экологический налог — изменений в его администрировании нет, однако спад деловой активности может повлиять на поступления от этого налога в долгосрочном периоде. Но очень небольшое количество общин получает поступления от этого налога. Это общины с крупными промышленными производствами на своей территории. Для них будет важным, чтобы промышленные предприятия работали бесперебойно.

Рентная плата и экологический налог вместе составляют менее 1% налоговых поступлений общин.

Уменьшение налоговых поступлений приведет к необходимости пересмотра расходов ОТО

Больше всего дополнительных расходов потребует медицинская сфера, поскольку государственное финансирование недостаточно для полноценного функционирования медицинских учреждений. Поэтому большинство ОТО дофинансируют медицинские учреждения из своего бюджета. 

Дополнительно ухудшает ситуацию ожидаемое проседание доходной части бюджетов из-за влияния карантинных мероприятий, в частности по поступлениям с НДФЛ, если предприятия начнут увольнять своих работников.

Компенсирующие механизмы на уровне общин практически отсутствуют

Единственное, что общинам остается — это осуществлять пересмотр своих расходов. Доходы бюджетов 75 общин-партнеров Программы DOBRE (USAID) сильно зависят от государственных трансфертов: трансферты составляют в среднем 60-80% доходов. Поскольку общины являются дотационными, у них не хватает ресурсов на социально-экономическое развитие, поэтому большинство расходов направляются на поддержку текущей деятельности. 

Такие компенсирующие механизмы как сбор за нарушение карантинных мер не будут эффективно применяться из-за политических рисков в год выборов в органы местного самоуправления. Экономия на энергоносителях в образовательных учреждениях за 2 месяца тоже особо не поможет, поскольку отопительный сезон почти закончился, и часть этих расходов финансировалась за счет дополнительной дотации из государственного бюджета.

Возможные варианты решения проблемы

• Не полная отмена, а рассрочка платы за землю, налога на недвижимое имущество, отличное от земельного участка. Эта позиция была также высказана Ассоциацией городов Украины, и мы ее разделяем. Отсрочка поступлений — лучше, чем их потеря.
• Провести аудит государственных программ и перераспределить средства неэффективных программ на компенсацию потерь местных бюджетов. Это позволило бы выполнить требования статьи 142 Конституции Украины. Подобные предложения выдвигает и Счетная палата Украины, которая предлагает перенаправить на борьбу с коронавирусом как минимум 5 млрд грн из госбюджета. Например, средства можно получить из таких источников:

1. резервный фонд госбюджета, то есть не распределенные на данный момент средства — 1,4 млрд грн;
2. деньги на Бюро финансовых расследований, госпрограмма «Статистические наблюдения», средства, сэкономленные на компенсациях, дотациях и оплате некоторых услуг вместе дадут 2,6 млрд грн;
3. 1 млрд грн из расходов на развитие лидерства, функционирование торговых представительств за границей, на руководство политикой управления госдолгом, на комплексную программу госуправления.

В это непростое время, когда общины фактически находятся на передовой в борьбе с коронавирусом и пытаются обеспечить свои медицинские учреждения самостоятельно, важно помогать и поддерживать, а не забирать. Надеемся на пересмотр государственной политики и поддержку регионов.