Взлеты и падения 3 квартала 2024 года

35 из нескольких сотен

За 3 квартал 2024 года центральные органы власти приняли более 1,7 тысяч регуляций. Из них эксперты Индекса реформ выбрали 35, которые должны оказать наибольшее влияние на страну, если заработают. 8 изменений получили оценку +2 или более баллов. Это регуляции, значительно изменяющие «правила игры» в определенной области.

Среди трех наиболее мощных положительных изменений периода — ратификация Римского статута Международного уголовного суда (+4 балла). Благодаря этому решению Украина сможет участвовать в формировании повестки дня МУС, выдвигать своих кандидатов на должности его судей и прокуроров, утверждать распределение бюджета и использовать механизмы МУС для расследования военных преступлений, связанных с нападением России. Закон запрещает МУС привлекать наших военных к ответственности в следующие семь лет, однако Анисия Синюк, эксперт Центра прав человека ZMINA, отмечает, что такая норма не имеет смысла: «Начиная с ноября 2013 года МУС мог расследовать международные преступления, совершенные на территории Украины, независимо от того, совершили их граждане РФ или Украины. Оснований считать, что ситуация кардинально изменится с ратификацией, нет. Подача Украиной заявления, согласно которому в течение семи лет она не признает юрисдикции Суда в отношении военных преступлений, которые могли быть совершены гражданами Украины, — неоднозначный шаг и с точки зрения равенства и беспристрастности правосудия, и в том, как это заявление будет в результате трактоваться Судом».

Высокую оценку экспертов получили усилия правительства по преодолению влияния России на Украину — на этот раз в религиозной сфере (+3,5 балла). Кабмин разработал закон, запрещающий деятельность церквей с центром в РФ или поддерживающих агрессию против Украины. Это решение вызвало споры о целесообразности вмешательства светской власти в религиозную сферу; высказался даже Папа Римский. Однако украинцы знают, что российская церковь тесно связана с российской властью и регулярно выполняет задачи этой власти по дискредитации украинского государства, а значит, её запрет является вопросом национальной безопасности.

Упрощенное предоставление статуса участника боевых действий (+2,25 бали) тоже получило более +2 баллов, что, по мнению экспертов, отделяет значительные реформы от более мелких. Не в последнюю очередь потому, что это касается значительной доли наиболее ответственных украинцев, которые защищают Украину от агрессора. В третьем квартале насчитывалось около миллиона украинцев, получивших этот статус за участие в отпоре российской агрессии с 2014 года. Их количество постоянно увеличивается, ведь война и мобилизация продолжаются.

Упрощенная процедура действует для всех военных, кроме разведчиков и сотрудников СБУ, которые продолжат получать статус после того, как подадут через ТЦК или командира на рассмотрение комиссии по вопросам определения статуса участника боевых действий справку об участии в них, основанную на копиях боевых донесений, военных журналов, полетных листов и т.д. По упрощенной же процедуре командиры в течение 5 дней со дня начала выполнения боевого приказа будут вносить информацию об этом в Единый государственный реестр ветеранов войны, а уже эта запись будет основанием для получения военным статуса участника боевых действий.

Главным провалом квартала стал закон о «клубе белого бизнеса» (-1,5 балла), получивший от экспертов Индекса отрицательную оценку, а следовательно, ухудшающий условия работы в Украине. Оксана Кузякив, исполнительный директор ИЭИ, объяснила, что «Идея о “клубе белого бизнеса” (бизнес, добросовестно платящий налоги) в теории вызывает положительные ассоциации, ведь она основана на риск-ориентированном подходе, который обеспечивает более рациональное использование ресурсов проверяющих органов, которых, конечно, не хватает для проверки всех.

С другой стороны, это нарушает базовый принцип одинаковых “правил игры” для всех, поскольку будет определена группа предприятий, для которых будут действовать другие правила. Учитывая большое количество критериев и предыдущий опыт Украины, когда особые условия создавали коррупционные риски и желание получить их недобросовестным путем, кажется, что закон не будет иметь положительного эффекта, а вместо этого создаст и закрепит неравные условия работы на рынке».

Прогрес по сферам Индекса реформ

В третьем квартале 2024 года реформы охватили пять из шести направлений наблюдения: без изменений осталась энергетика. Больше всего реформ состоялось в бизнес среде (12) и сфере человеческого капитала (11), однако в последней реформы были гораздо более существенные. Почти одинаковое количество рефом в 3 квартале состоялось в государственном управлении (5), монетарной системе (4) и государственных финансах (3), однако по сумме баллов реформ государственное управление является явным лидером.

Человеческий капитал

За три месяца в этой сфере мы зафиксировали 11 реформ, среди которых две топ-реформы, описанные выше: запрет деятельности пророссийских церквей и автоматическое предоставление статуса участника боевых действий военным, воюющим на линии соприкосновения.

В фокусе внимания реформаторов в третьем квартале оказались права детей и образование. Закон о предотвращении насилия над детьми (+2 балла) фиксирует, что ребенок может встречаться с буллингом не только в образовательной среде, но и во время пребывания в других детских коллективах (в спортивных секциях, тематических кружках и т.д.). Поэтому все учреждения, работающие с группами детей, должны разработать внутренние положения о противодействии насилию. А местная власть в общинах должна создать программы для обидчиков и для пострадавших от насилия. Пострадавшие будут проходить их по желанию, а обидчики — по решению суда, родителей или добровольно. 

Методика оценки рисков безопасности в системе образования (+1 балл) от правительства позволяет измерить влияние войны на конкретное учебное заведение. Есть пять уровней риска — от удовлетворительного, который позволяет очный формат обучения, до непреодолимого для учебных заведений на оккупированных территориях и в общинах, где проходят боевые действия. Уровень риска будет учтен при распределении государственных субвенций и выборе общин для строительства укрытий.

Существенные изменения ожидают систему дошкольного образования. Принятый закон (+1 балл) делает обязательным дошкольное образование для детей с 5 лет и предлагает новый, более гибкий, подход к его организации. Появляется возможность создавать мобильные (обустроенное транспортное средство, например, автобус), семейные (в частном доме), мини (до 5 детей) сады. Не забыли и о различных потребностях детей и их родителей: при обустройстве территории должны быть учтены потребности маломобильных людей, представителям национальных сообществ должны по запросу родителей создать отдельные группы с образованием на их родном языке, а детям с нарушениями слуха должны обеспечить образование на жестовом языке.

Реформы пришли и в старшую школу. Правительство утвердило государственный стандарт профильного среднего образования (+2 балла), который начнет действовать с 1 сентября 2027 года (пилоты с 2025). Согласно новому подходу ученики лицеев (то есть 10-12 классов), колледжей и училищ смогут выбирать профиль общего среднего образования в рамках 4 общих кластеров: естественнонаучного, языково-литературного, историко-общественного, IT. С каждым классом в учебных программах будет уменьшаться количество часов общих предметов и расти количество часов предметов по выбранному направлению и выбранным дисциплинам.

Несколько изменений касаются медицинской сферы. На пересечении образования и медицины находится внедрение дуального образования для медиков (+1 балл). Сначала идею протестуют на специальности «Терапия и реабилитация» в четырех университетах, принявших участие в «пилоте». Практика будет занимать 45%-60% времени обучения. Выбрать такую ​​форму обучения смогут студенты, которые уже по меньшей мере три года проучились по специальности.

Кроме того, Национальная служба здоровья Украины тестирует новые подходы к финансированию больниц. Речь идет о среднесрочной модели контрактирования (+1,25 балла). Договоры продолжительностью до трех лет смогут заключать больницы «первички», учреждения, оказывающие экстренную помощь, и специализированные (кластерные и надкластерные) больницы.

Правительство приняло изменение, которое упростит исследовательскую работу в медицинской сфере (+1 балл) — урегулировало деятельность биобанков, где хранятся биологические образцы людей (кровь, слюна, волосы и т.п.). Создавать или пользоваться услугами биобанков смогут больницы, фармацевтические компании, университеты, но только для биомедицинских исследований и использования их результатов для сферы здравоохранения. Владельцы биобанков должны получить обязательное согласие от донора на сбор биообразцов и связанных с ними данных.

Положительным шагом, по мнению экспертов, стало заложение основ для работы в культурной сфере на деоккупированных территориях. Правительство создало резерв работников культурной и информационной сферы для такой работы (+1 балл). Это «нужно ещё до деоккупации соответствующих территорий для того, чтобы не допустить институционный вакуум после долгожданного освобождения», — объясняет идею Мила Шевченко, координатор проектов ОО «КрымSOS». Однако для участников такого резерва могут существовать и риски, что отмечает нардеп Виталий Безгин: «возникнет фактор безопасности: готовы ли они покинуть свою семью, поехать туда, где их могут застрелить? Не хочу никого пугать, но такие риски могут быть на территории, которая была оккупирована 10 лет, где мозги людей пропитались российской пропагандой и ненавистью к нам».

Бизнес среда

В этой сфере в третьем квартале состоялось 11 реформ и вышеупомянутая антиреформа — «клуб белого бизнеса».

Большинство из них касались регулирования разных отраслей для гармонизации украинского законодательства с европейским. Новые правила работы получили виноделы (+1 балл), производители и импортеры химических веществ в объеме более 1 тонны в год (+1,25 балла), нерезиденты, занимающиеся строительными работами (+1,75 балла).

Правительство взялось за приведение в порядок работы транспортной отрасли. Министерство развития общин и территорий Украины обязалось создать список легальных автостанций (+1,5 балла). По новым правилам владельцы автостанций могут добровольно вносить информацию о них в реестр (до 2020 года деятельность по автоперевозкам лицензировалась и предоставление информации было обязательным). Однако только находящиеся в реестре автостанции могут быть указаны в схеме движения по маршруту. Чтобы внести информацию об автостанции в реестр, её владелец должен проверить право собственности в Государственном реестре вещных прав на недвижимое имущество. Такая верификация позволит сделать владение станциями прозрачным и помочь пассажирам и перевозчикам отправлять жалобы «по адресу». Также правительство изменило подход к страхованию безопасности пассажиров (+1,5 балла). Ранее пассажир страховал себя покупая билет, и информация об этом указывалась на билете. Теперь, аналогично водителям авто, свою ответственность будет страховать перевозчик. Указ правительства регулирует междугородние пассажирские перевозки и касается страхования вреда жизни и здоровью пассажира, а также вреда багажу.

Несколько изменений касалось фармацевтического рынка. Закон о параллельном импорте лекарств (+0,13 балла) позволяет импортировать лекарства не только через производителей, но и через их уполномоченных дилеров. Это должно повысить предложение медикаментов и сделать их дешевле. Для защиты от фальсификаций правительство внедрило 2D-кодирование на упаковках лекарств (+1 балл), оно становится обязательным с 2028 года. А чтобы защитить покупателей лекарств от манипуляций, новым законом о маркировке лекарственных средств (+1 балл) депутаты запретили размещать на упаковках лекарств их рекламу.

Закон о предотвращении промышленного загрязнения (+1 балл) внедряет для промышленных предприятий единое интегрированное разрешение на выбросы вместо отдельных разрешений на выбросы в воздух, спецводопользование и обращение с отходами. Для его получения предприятия должны осуществить экологическую модернизацию оборудования и внедрить европейские методы управления, направленные на уменьшение промышленного загрязнения. Оксана Кузяков, исполнительный директор ИЭД, комментирует, что это «важный шаг для приближения Украины к стандартам Европейского Союза, ведь закон имплементирует требования Директивы 2010/75/ЕС Европейского Парламента и Совета о промышленных выбросах. Это улучшит экологическую ситуацию в стране и повысит шансы Украины на евроинтеграцию, а также сделает нашу продукцию конкурентоспособнее на европейском рынке». В то же время украинские производители, а именно объединение предприятий «Укрметаллургпром», менее оптимистичны: «в отличие от Директивы ЕС, украинская промышленность ограничена максимальным семилетним сроком отступления от ЛДТМ (временного отклонения), а также невозможностью получить специальное разрешение, предусматривающее закрытие установки в случае экономической нецелесообразности проведения ее модернизации, сроком более 10 лет (ч.5 ст.29) — то есть до 2035 года. В условиях продолжения активных боевых действий, перебоев со снабжением электроэнергией, невозможностью привлечения финансирования и невозможностью реализации крупных инвестиционных проектов это грозит закрытием большинства крупных украинских промышленных производств».

Государственное управление

В третьем квартале мы зафиксировали 5 важных изменений в этой сфере. Кроме ратификации Римского статута Международного уголовного суда, которая стала крупнейшей реформой квартала, заметно продвижение в децентрализации и цифровизации государственных услуг.

Осенью президент подписал закон, возобновляющий среднесрочное бюджетное планирование на местном уровне (+2 балла). «Среднесрочное планирование на уровне государственного бюджета было возобновлено еще в прошлом году (Бюджетная декларация была одобрена в этом году), поэтому естественно было распространить это и на местные бюджеты», — объясняет Юлия Маркуц, руководитель Центра анализа публичных финансов и публичного управления при Киевской школе экономики. Этот закон позволяет утверждать местные бюджеты с дефицитом, если это будет обосновано (например, инвестированием в долгосрочные финансовые инструменты) и уточняет правила привлечения местных займов. Теперь местные общины смогут рефинансировать предыдущие долги на более выгодных условиях и привлекать кредиты под гарантии, согласованные с Министерством финансов. Таким образом, планируется снизить долговую нагрузку на бюджеты общин.

Закон об институте старост (+1 балл) также стал положительным изменением. Раньше старостинский округ образовывался, только если в нём проживает не менее 500 жителей. Теперь его разрешено образовывать на малонаселенных территориях для 200 жителей. Закон меняет правила увольнения и назначения старост: староста может уволиться по собственному желанию в случае оккупации или окружения округа, а в случае мобилизации старосты председатель общины может самостоятельно назначить исполняющего его обязанности. Кроме того, глава общины сможет единолично назначать старосту, если местный совет отклонил три предложенных кандидатуры и если сессии местного совета не проходят без уважительных причин более трех месяцев.

Эксперты Индекса присудили +2 балла системе есть єДозвіл, которая переводит разрешительную систему в электронную форму. «Сейчас государство перекладывает функцию подтверждения предоставленных этим же государством разрешений на человека — это отнимает много времени и у бизнеса, и у людей. С єДозвіл государственные органы или органы, требующие предоставления подтверждающих документов, смогут самостоятельно получить к ним доступ через электронную систему, а следовательно, осуществлять необходимые проверки без привлечения бизнеса или человека, которые сейчас должны предоставить такие документы», — отмечает Александр Почкун, соучредитель и управляющий партнер Baker Tilly в Украине.

В онлайн переходит и Градостроительный кадастр (+1 балл). С начала его работы все утверждения и изменения градостроительной документации должны осуществляться исключительно через Реестр градостроительной документации Градостроительного кадастра. Это касается и проектов, начавшихся до его внедрения.

Кто крупнейший реформатор?

Уже второй год подряд — с начала 2023 года — главным драйвером реформ является Кабинет Министров. На этот раз правительство инициировало 20 реформ (16 постановлений и 4 проекта законов) из 35 принятых в третьем квартале. Кроме этого, в список реформ попал приказ Министерства инфраструктуры о том, что поездки в транспорте должен страховать перевозчик, а не пассажир (+1,5 балла). Восемь реформаторских законов зарегистрировали нардепы, четыре реформы разработал НБУ и две — на счету Президента.

В третьем квартале 2024 года по сравнению с предыдущим кварталом:

• количество реформ осталось почти без изменений — 35 против 36 во втором квартале;
• средняя оценка раунда по-прежнему низкая — 0,86 балла (0,76 во втором квартале) из диапазона от -5 до +5;
• средняя оценка события, как и в предыдущем квартале, 1,3 балла.

Вывод

В третьем квартале реформы происходили преимущественно в бизнес-среде и сфере человеческого капитала. В первом случае движущей силой реформ была евроинтеграция — подавляющее большинство изменений приближают регулирование бизнеса в Украине к правилам ЕС. Изменения в области человеческого капитала связаны как с войной, так и с потребностями будущего восстановления. Принятые в течение третьего квартала изменения будут способствовать созданию инклюзивной и безопасной образовательной среды и более быстрой интеграции молодежи в рынок труда.

Большинство принятых в этом квартале изменений (при условии внедрения) принесут результат только в средне- и долгосрочной перспективе. То, что правительство не только «тушит пожары», но и работает на будущее, внушает оптимизм.