Злети і падіння 3 кварталу 2024 року

35 із кількох сотен

За 3 квартал 2024 року центральні органи влади ухвалили понад 1,7 тисячі регуляцій. Із них експерти Індексу реформ обрали 35, які мають справити найбільший вплив на країну, якщо запрацюють. 8 змін отримали оцінку +2 чи більше балів. Це регуляції, які значно змінюють «правила гри» у певній галузі.

Серед трьох найпотужніших позитивних змін періоду — ратифікація Римського статуту Міжнародного кримінального суду (+4 бали). Завдяки цьому рішенню Україна зможе брати участь у формуванні порядку денного МКС, висувати своїх кандидатів на посади його суддів та прокурорів, затверджувати розподіл бюджету та використовувати механізми МКС для розслідування воєнних злочинів, пов’язаних із нападом Росії. Закон забороняє МКС притягати наших військових до відповідальності в наступні сім років, однак Онисія Синюк, експертка Центру прав людини ZMINA, зазначає, що така норма не має сенсу: «Починаючи з листопада 2013 року МКС міг розслідувати міжнародні злочини, вчинені на території України, незалежно від того, вчинили їх громадяни РФ, чи України. Підстав вважати, що ситуація кардинально зміниться з ратифікацією, немає. Подання Україною заяви, за якою протягом семи років вона не визнає юрисдикції Суду щодо воєнних злочинів, які могли бути вчинені громадянами України, — неоднозначний крок і з точки зору рівності та неупередженості правосуддя, і в тому, як ця заява буде в результаті трактуватися Судом». 

Високу оцінку експертів отримали зусилля уряду з подолання впливу Росії на Україну — цього разу у релігійній сфері (+3,5 бали). Кабмін розробив закон, який забороняє діяльність церков із центром в РФ або які підтримують агресію проти України. Це рішення викликало суперечки про доцільність втручання світської влади у релігійну сферу; висловився навіть Папа Римський. Однак українці знають, що російська церква тісно пов’язана з російською владою та регулярно виконує завдання цієї влади з дискредитації української держави, а отже, її заборона є питанням національної безпеки.

Спрощене надання статусу учасника бойових дій (+2,25 бали) теж отримало понад +2 бали, що, на думку експертів, відділяє значні реформи від дрібніших. Не в останню чергу тому, що це стосується значної частки найвідповідальніших українців, які боронять Україну від агресора. У третьому кварталі налічувалося близько мільйона українців, які отримали цей статус за участь у відсічі російській агресії з 2014 року. Їхня кількість постійно збільшується, адже війна і мобілізація тривають. 

Спрощена процедура діє для всіх військових, окрім розвідників та співробітників СБУ, які й надалі отримуватимуть статус після того, як подадуть через ТЦК чи командира на розгляд комісії з питань визначення статусу учасника бойових дій довідку про участь у бойових діях, засновану на копіях бойових донесень, військових журналів, польотних листів тощо. За спрощеною ж процедурою командири протягом 5 днів з дня початку виконання бойового наказу будуть вносити інформацію про це до Єдиного державного реєстру ветеранів війни, а вже цей запис буде підставою для отримання військовим статусу учасника бойових дій.

Головним провалом кварталу став закон про «клуб білого бізнесу» (-1,5 бала), який отримав від експертів Індексу від’ємну оцінку, а отже, погіршує умови роботи в Україні. Оксана Кузяків, виконавча директорка ІЕД, пояснила, що «Ідея про «клуб білого бізнесу» (бізнес, який доброчесно платить податки) в теорії викликає позитивні асоціації, адже вона заснована на ризик-орієнтованому підході, який забезпечує більш раціональне використання ресурсів перевіряючих органів, яких, звісно, не вистачає для перевірки всіх. 

З іншого боку, це порушує базовий принцип однакових «правил гри» для всіх, оскільки буде визначена група підприємств, для яких будуть діяти інші правила. Враховуючи велику кількість критеріїв та попередній досвід України, коли особливі умови створювали корупційні ризики та бажання отримати їх недорочесним шляхом, видається, що закон не матиме позитивного ефекту, а натомість створить і закріпить нерівні умови роботи на ринку».

Прогрес за сферами Індексу реформ

У третьому кварталі 2024 року реформи охопили п’ять із шести напрямків спостереження: без змін залишилася енергетика. Найбільше реформ відбулося у бізнес середовищі (12) та сфері людського капіталу (11), однак в останній реформи були набагато суттєвіші. Майже однакова кількість рефом у 3 кварталі відбулися в державному управлінні (5), монетарній системі (4) та державних фінансах (3), однак за сумою балів реформ державне управління є явним лідером.

Людський капітал

За три місяці у цій сфері ми зафіксували 11 реформ, серед яких дві топ-реформи, описані вище: заборона діяльності ворожих церков та автоматичне надання статусу учасника бойових дій військовим, які воюють на лінії зіткнення.

У фокусі уваги змінотворців у третьому кварталі опинилися права дітей та освіта. Закон про запобігання насильству над дітьми (+2 бали) фіксує, що дитина може зустрічатися з булінгом не тільки в освітньому середовищі, а й під час перебування в інших дитячих колективах (у спортивних секціях, тематичних гуртках тощо). Тому всі заклади, що працюють з групами дітей, мають розробити внутрішні положення про протидію насильству. А місцева влада у громадах має створити програми для кривдників та для постраждалих від насильства. Постраждалі проходитимуть їх за бажанням, а кривдники — за рішенням суду, батьків чи добровільно. 

Методика оцінки ризиків безпеки в системі освіти (+1 бал) від уряду дозволяє виміряти вплив війни на конкретний заклад освіти. Є п’ять рівнів ризику — від задовільного, який дозволяє очний формат навчання, до непереборного для закладів освіти на окупованих територіях та у громадах, де тривають бойові дії. Рівень ризику буде врахований при розподілі державних субвенцій та виборі громад для будівництва укриттів.

Істотні зміни очікують систему дошкільної освіти. Ухвалений закон (+1 бал) робить обов’язковою дошкільну освіту для дітей з 5 років та пропонує новий, більш гнучкий, підхід до її організації. З’являється можливість створювати мобільні (облаштований транспортний засіб, наприклад, автобус), сімейні (у приватному будинку), міні (до 5 дітей) садки. Не забули і про різні потреби дітей та їхніх батьків: при облаштуванні території мають бути враховані потреби маломобільних людей, представникам національних спільнот мають на запит батьків створити окремі групи з освітою їхньою рідною мовою, а дітям із порушеннями слуху мають забезпечити освіту жестовою мовою.

Реформи прийшли й у старшу школу. Уряд затвердив державний стандарт профільної середньої освіти (+2 бали), який почне діяти з 1 вересня 2027 року (пілоти з 2025). За новим підходом учні ліцеїв (тобто 10-12 класів), коледжів та училищ зможуть обирати профіль загальної середньої освіти в рамках 4 загальних кластерів: природничого, мовно-літературного, історико-суспільного, IT. Із кожним класом у навчальних програмах зменшуватиметься кількість годин загальних предметів і зростатиме кількість годин предметів за обраним напрямком та вибраних дисциплін.

Кілька змін стосуються медичної сфери. На перетині освіти й медицини знаходиться впровадження дуальної освіти для медиків (+1 бал). Спочатку ідею протестують на спеціальності «Терапія та реабілітація» в чотирьох університетах, що взяли участь у «пілоті». Практика займатиме 45%-60% часу навчання. Обрати таку форму навчання зможуть студенти, що вже щонайменше три роки провчилися за фахом. 

Крім того, Національна служба здоров’я України тестує нові підходи до фінансування лікарень. Йдеться про середньострокову модель контрактування (+1,25 бала). Договори тривалістю до трьох років зможуть укладати лікарні «первинки», заклади, що надають екстрену допомогу, та спеціалізовані (кластерні і надкластерні) лікарні.

Уряд ухвалив зміну, яка спростить дослідницьку роботу у медичній сфері (+1 бал) — врегулював діяльність біобанків, де зберігаються біологічні зразки людей (кров, слина, волосся тощо). Створювати чи користуватися послугами біобанків зможуть лікарні, фармацевтичні компанії, університети, але тільки для біомедичних досліджень та використання їхніх результатів для сфери охорони здоров’я. Власники біобанків мають отримати обов’язкову згоду від донора на збір його біозразків та пов’язаних із ними даних.

Позитивним кроком, на думку експертів, стало закладення підвалин для роботи у культурній сфері на деокупованих територіях. Уряд створив резерв працівників культурної та інформаційної сфери для такої роботи (+1 бал). Це «потрібно ще до деокупації відповідних територій для того, щоб не допустити інституційного вакууму після довгоочікуваного звільнення», — пояснює ідею Міла Шевченко, координаторка проєктів ГО «КримSOS». Однак для учасників такого резерву можуть існувати й ризики, про що зазначає нардеп Віталій Безгін: «постане фактор безпеки: чи готові вони покинути свою родину, поїхати туди, де їх можуть застрелити? Не хочу нікого лякати, але такі ризики можуть бути на території, що була окупована 10 років, де мізки людей просякли російською пропагандою та ненавистю до нас».

Бізнес середовище

У цій сфері в третьому кварталі відбулося 11 реформ та згадана вище антиреформа — «клуб білого бізнесу». 

Більшість із них стосувалися регулювання різних галузей для гармонізації українського законодавства з європейським. Нові правила роботи отримали винороби (+1 бал), виробники та імпортери хімічних речовин в обсязі понад 1 тонна на рік (+1,25 бала), нерезиденти, що займаються будівельними роботами (+1,75 бала). 

Уряд взявся за впорядкування роботи транспортної галузі. Міністерство розвитку громад і територій України зобов’язалося створити перелік легальних автостанцій (+1,5 бала). За новими правилами власники автостанцій повинні будуть добровільно вносити інформацію про них до реєстру (до 2020 року діяльність з автоперевезень ліцензувалася, і подання інформації було обов’язковим). Проте лише автостанції, що є в реєстрі, можуть бути вказані у схемі руху за маршрутом. Щоб внести інформацію про автостанцію до реєстру, її власник має перевірити право власності в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно. Така верифікація дозволить зробити володіння станціями прозорим та допомогти пасажирам і перевізникам надсилати скарги «за адресою». Також уряд змінив підхід до страхування безпеки пасажирів (+1,5 бала). Раніше пасажир страхував себе купуючи квиток, і інформація про це вказувалася на квитку. Тепер, аналогічно з водіями авто, свою відповідальність буде страхувати перевізник. Наказ уряду регулює міжміські пасажирські перевезення і стосується страхування шкоди життю та здоров’ю пасажира, а також шкоди багажу.

Кілька змін стосувалися фармацевтичного ринку. Закон про паралельний імпорт ліків (+0,13 бала) дозволяє імпортувати ліки не тільки через виробників, але і через їхніх уповноважених дилерів. Це має підвищити пропозицію медикаментів і зробити їх дешевшими. Для захисту від фальсифікацій уряд впровадив 2D-кодування на упаковках ліків (+1 бал), воно стає обов’язковим з 2028 року. А щоб захистити покупців ліків від маніпуляцій, новим законом про маркування лікарських засобів (+1 бал) депутати заборонили розміщувати на упаковках ліків їхню рекламу.

Закон про запобігання промисловому забрудненню (+1 бал) впроваджує для промислових підприємств єдиний інтегрований дозвіл на викиди замість окремих дозволів на викиди у повітря, спецводокористування та поводження з відходами. Щоб його отримати, підприємства мають здійснити екологічну модернізацію обладнання та впровадити європейські методи управління, спрямовані на зменшення промислового забруднення. Оксана Кузяків, виконавча директорка ІЕД, коментує, що це «важливий крок для наближення України до стандартів Європейського Союзу, адже закон імплементує вимоги Директиви 2010/75/ЄС Європейського Парламенту та Ради про промислові викиди. Це покращить екологічну ситуацію в країні та підвищить шанси України на євроінтеграцію, а також зробить нашу продукцію більш конкурентоспроможною на європейському ринку». Натомість українські виробники, а саме об’єднання підприємств «Укрметалургпром», менш оптимістичні: «на відміну від Директиви ЄС, українська промисловість обмежена максимальним семирічним строком відступу від НДТМ (тимчасового відхилення), а також неможливістю отримати спеціальний дозвіл, який передбачає закриття установки в разі економічної недоцільності проведення її модернізації, на строк більше 10 років (ч.5 ст.29) – тобто до 2035 року. В умовах продовження активних бойових дій, перебоїв із постачанням електроенергії, неможливістю залучення фінансування та неможливістю реалізації великих інвестиційних проектів це загрожує закриттям більшості великих українських промислових виробництв».

Державне управління

У третьому кварталі ми зафіксували 5 важливих змін у цій сфері. Окрім ратифікації Римського статуту Міжнародного кримінального суду, яка стала найбільшою реформою кварталу, помітний поступ у децентралізації та цифровізації державних послуг.

Восени президент підписав закон, який відновлює середньострокове бюджетне планування на місцевому рівні (+2 бали). «Середньострокове планування на рівні державного бюджету було відновлено ще минулого року (Бюджетна декларація була схвалена цьогоріч), тому природно було поширити це і на місцеві бюджети», — пояснює Юлія Маркуц, керівниця Центру аналізу публічних фінансів та публічного управління при Київській школі економіки. Цей закон дозволяє затверджувати місцеві бюджети з дефіцитом, якщо це буде обґрунтовано (наприклад, інвестуванням у довгострокові фінансові інструменти), та уточнює правила залучення місцевих запозичень. Відтепер місцеві громади зможуть рефінансувати попередні борги на більш вигідних умовах та залучати кредити під гарантії, погоджені з Міністерством фінансів. Таким чином планується знизити боргове навантаження на бюджети громад. 

Закон про інститут старост (+1 бал) також став позитивною зміною. Раніше старостинський округ утворювався лише якщо в ньому проживає не менше 500 мешканців. Тепер його дозволено утворювати на малонаселених територіях для 200 мешканців. Закон змінює правила звільнення та призначення старост: староста може звільнитися за власним бажанням у разі окупації чи оточення округу, а у випадку мобілізації старости голова громади може самостійно призначити виконавця його обов’язків. Крім того, голова громади зможе одноосібно призначати старосту, якщо місцева рада відхилила три запропонованих кандидатури і якщо сесії місцевої ради не відбуваються без поважних причин понад три місяці.

Експерти Індексу надали +2 бали системі єДозвіл, що переводить дозвільну систему в електронну форму. «Зараз держава перекладає функцію підтвердження наданих цією ж державою дозволів на людину — це відбирає багато часу і в бізнесу, і у людей. З єДозволом державні органи чи органи, які вимагають надання підтверджувальних документів, зможуть самостійно отримати до них доступ через електронну систему, а отже, здійснювати необхідні перевірки без залучення бізнесу чи людини, які зараз мають надати такі документи», — зазначає Олександр Почкун, співзасновник та керуючий партнер Baker Tilly в Україні. 

В онлайн переходить і Містобудівний кадастр (+1 бал). З початку його роботи всі затвердження та зміни містобудівної документації мають здійснюватися виключно через Реєстр містобудівної документації Містобудівного кадастру. Це стосується і проєктів, які розпочалися до його впровадження. 

Хто найбільший змінотворець?

Вже другий рік поспіль — з початку 2023 року — головним драйвером реформ є Кабінет Міністрів. Цього разу уряд ініціював 20 реформ (16 постанов і 4 проєкти законів) із 35 ухвалених у третьому кварталі. Крім цього, до переліку реформ потрапив наказ Міністерства інфраструктури про те, що поїздки у транспорті має страхувати перевізник, а не пасажир (+1,5 бали). Вісім реформаторських законів зареєстрували нардепи, чотири реформи розробив НБУ і дві — на рахунку Президента. 

У третьому кварталі 2024 року порівняно з попереднім кварталом: 

• кількість реформ залишилася майже без змін — 35 проти 36 у другому кварталі;
• середня оцінка раунду, як і раніше, низька — 0,86 бала (0,76 у другому кварталі) з діапазону від -5 до +5;
• середня оцінка події, як і в попередньому кварталі, 1,3 бала. 

Висновок

У третьому кварталі реформи відбувалися переважно у бізнес-середовищі та сфері людського капіталу. У першому випадку рушійною силою реформ була євроінтеграція — переважна більшість змін наближують регулювання бізнесу в Україні до правил ЄС. Зміни в галузі людського капіталу пов’язані як із війною, так і з потребами майбутньої відбудови. Ухвалені протягом третього кварталу зміни сприятимуть створенню інклюзивного та безпечного освітнього середовища та швидшій інтеграції молоді до ринку праці. 

Більшість ухвалених у цьому кварталі змін (за умови впровадження) принесуть результат лише у середньо- та довгостроковій перспективі. Те, що уряд не лише «гасить пожежі», але й працює на майбутнє, вселяє оптимізм.