Земельные споры: что важно предусмотреть, прежде чем внедрять рынок с/х земель

Массовость конфликтных ситуаций по земельным вопросам в информационных сообщениях не соответствует статистике судебных споров – их количество составляет лишь 3% от общего числа судебных споров в Украине, что в 10 раз меньше, чем, скажем, гражданских споров по договорам и в 7,5 раз меньше, чем споров по семейным правоотношениям. Большинство таких споров относится к землям несельскохозяйственного назначения. Однако открытие рынка с/х земель (а следовательно, и увеличение ценности с/х земель) может повлиять как на это соотношение, так и на общую статистику земельных дел в судах.

Анализ специфики, географического распределения, сроков рассмотрения земельных судебных дел и других данных позволяют оценить не только текущее состояние рисков инвестирования в земельные участки и сельское хозяйство, но и перспективу изменений этих рисков после открытия рынка с/х земель. Такая оценка позволяет определить направления развития институциональных возможностей для защиты прав собственности на землю, чтобы снизить такие риски. Что же следует предусмотреть при внедрении рынка с/х земель? Также мы впервые проанализировали ситуацию для территорий, которые в последние 2 года выносятся за скобки всеукраинских исследований, – АР Крым, Донецкой и Луганской областей.

В анализе использована информация о судебных делах, систематизированная в базе данных Мониторинга земельных отношений. Здесь учтены судебные иски только в суды первой инстанции, поскольку именно они позволяют сделать вывод, в скольких случаях существующая система внесудебного рассмотрения не удовлетворила потребности землевладельцев. Анализ отражает ситуацию, возникшую в результате оккупации Крыма и военных действий на Востоке Украины. Так, в первой части проанализированы данные на уровне Украины – за исключением данных по Донецкой, Луганской областям и АР Крым из-за их неполноты. Однако для них также проведен анализ: отдельно – для подконтрольных Украине территорий Донецкой и Луганской областей; отдельно – для временно оккупированных территорий этих областей, АР Крым и г. Севастополь (далее – «ВОТ»).

Каждый тысячный

По данным Государственной судебной администрации Украины, в 2015 году поступило 28697 судебных дел административного, гражданского и хозяйственного судопроизводства, касающихся земельных отношений, что составляет около 3% всех судебных дел, поступивших за год. Это меньше, чем в 2013-2014 гг., – тогда количество исков по вопросам земельных отношений составило 39157 и 30040 соответственно. Отчасти такое сокращение объясняется ограниченным доступом к судопроизводству граждан из АР Крым, г. Севастополя, Донецкой и Луганской областей, ведь в 2013 году в суды этих территорий поступило 7760 исков относительно земельных отношений, в 2014 – 1423, а в 2015 году количество исков сократилось до 441.

В целом вопрос защиты прав собственности на землю касается 25,2 миллионов владельцев и пользователей земельных участков различных видов назначения (среди них – 6,9 млн владельцев земельных паев) – таково их общее количество в Украине. Однако с 2014 года у 3,6 млн жителей АР Крым, Донецкой и Луганской областей ограниченные возможности защиты своих прав в судах. В других 22 областях Украины и г. Киеве – 21,6 млн. землевладельцев и землепользователей. Среди них лишь примерно каждый тысячный был стороной в судебном деле относительно земельных отношений (в среднем 1,3 исков на тысячу владельцев и пользователей земли в 2015 году).

Дальнейший анализ строится на данных без учета АР Крым, г. Севастополя, Донецкой и Луганской областей. Ситуация с судебными исками относительно земельных отношений на этих территориях (как на подконтрольной Украине части, так и на временно оккупированной) проанализирована отдельно – в подразделе «Земельные споры в Донецкой и Луганской областях, АР Крым и г. Севастополь».

О чем судятся

Статистика позволяет выделить 3 основные категории земельных судебных споров: административные, гражданские и хозяйственные. Среди всех исков по вопросам земельных отношений, поступивших в Украине в 2015 г. (кроме АР Крым, Донецкой и Луганской областей) 39,2% составляют административные споры – то есть те, где одной из сторон выступает орган власти как субъект властных полномочий; 17,7% – хозяйственные споры, в которых одним из участников является субъект предпринимательской деятельности; наибольшая доля – 43,1% – приходится на гражданские споры.

Среди административных дел, согласно отчетности судов первой инстанции, более 93% земельных споров касались вопросов градостроительства, планировки и застройки территорий, землеустройства, государственной экспертизы землеустроительной документации, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и т.д.; еще 6,4% административных исков были связаны с платой за землю (Рисунок 1).

Практически все земельные иски в сфере гражданского судопроизводства (97,7%) – это споры (1) об отводе земельного участка в натуре или в счет погашения принадлежащих гражданам имущественных паев; (2) возникающие при проведении разведочных работ; (3) о возвращении самовольно занятых земельных участков; (4) о взыскании средств и возмещении убытков, нанесенных государству вследствие нарушений земельного законодательства. Гражданские споры по остальным вопросам составили менее 2% (Рисунок 2).

Среди судебных споров по вопросам земельных отношений, рассмотренных хозяйственными судами Украины в 2015 году, более половины касались ненадлежащего исполнения договоров аренды. По данным Госгеокадастра, в Украине в 2015 году действовало более 4,73 млн договоров по аренде паев и с/х земель государственной собственности; в аренду также сдавались частные земли не с/х назначения, однако у нас нет данных о количестве таких договоров. Таким образом, на каждые 10 тысяч официально зарегистрированных договоров аренды земли в среднем приходилось менее 5 судебных споров.

Города VS районы

По количеству земельных исков в расчете на тысячу землевладельцев и землепользователей ситуация в областях достаточно однородна – показатель колеблется в пределах 0,6-2,2 (Рисунок 3). Исключение составляет только город Киев – 20,4 (так, в столице с 91730 владельцами и пользователями земли в 2015 году поступил 1871 иск относительно земельных отношений). Такая ситуация отчасти может быть обусловлена более высокой ценой недвижимости в столице. Кроме того, в 2014-2015 гг. суды г. Киева рассматривали также иски, касающиеся территории АР Крым и г. Севастополя, однако такие данные не выделяются в судебной статистике.

Если брать абсолютные показатели, то лидером была Одесская область – 2565 земельных исков; это более чем в 5 раз превышает их количество на Волыни. Если в большинстве областей иски касались преимущественно гражданского судопроизводства, то у лидеров (Одесской области и города Киева) – административного, то есть вопросов, связанных с причастностью владельца или пользователя к органам власти как субъектам властных полномочий. Что касается Киева, то таких дел здесь ¾. Высокая доля административных исков косвенно указывает на качество выполнения местными органами власти своих функций относительно земельных отношений и уровень коррупции в этой сфере.

В целом количество земельных исков в городах Украины (в расчете на тысячу землевладельцев и пользователей) примерно в 4-6 раз выше, чем в районах. Анализируя причины, следует принять во внимание, что в городах преобладают земли несельскохозяйственного назначения – места под частную и коммерческую застройку. У владельцев и пользователей, рассчитывающих на прибыль от такой земли, больше мотивации и возможностей для ведения судебных споров – в т.ч. их юридического обеспечения. В то же время отсутствие адекватной рыночной стоимости на земли с/х назначения из-за отсутствия рынка таких земель существенно снижает мотивацию и возможности владельца по отстаиванию прав на них в судебном порядке – учитывая продолжительность и затратность судебного процесса.

Хотя статистики о судебных спорах в разрезе земель сельскохозяйственного и несельскохозяйственного назначения нет, анализ позволяет сделать вывод, что именно вокруг несельскохозяйственных земель возникает большинство судебных споров. В частности, в районах с большей по сравнению с городами долей с/х земель зафиксировано меньше судебных дел по вопросам земли в расчете на тысячу землевладельцев и пользователей. Расчеты показывают, что, сравнивая два района или города с одинаковым количеством землевладельцев и пользователей, в районе или городе, где на 10% больше с/х земель, судебных дел по вопросам земли возникает в среднем на 1,5-1,8% меньше.

Впрочем, не факт, что там, где больше дел – хуже ситуация с правами на землю. Возможно, наоборот: именно там владельцы земли больше доверяют судам. Вместе с тем не исключено, что в суды там обращаются граждане/структуры, которые не только обладают более высокой правовой осведомленностью, но и которые лучше материально обеспечены, что позволяет им оплачивать юридические услуги для ведения процесса. Доступная судебная статистика не дает ответа на вопрос, насколько задействованы в этих исках как истцы рядовые граждане (скажем, со средним состоянием и одним участком в собственности); этот вопрос требует детального изучения правозащитниками и специалистами по земельным отношениям.

По тем же соображениям нельзя однозначно назвать причину, почему количество дел по вопросам земельных отношений, поступившее в местные суды первой инстанции, сократилось за последние 2 года на 10% – с 1,46 до 1,31 дел на тысячу землевладельцев и пользователей. Ведь причиной может быть как уменьшение конфликтных ситуаций или продуктивность внесудебных мер, – так и недоверие к объективности судов или неспособность владельца юридически и финансово обслуживать судебный процесс.

Состариться в ожидании решения?

Для различных видов судопроизводства установлены сроки рассмотрения исков относительно земельных отношений от 1 до 2 месяцев, однако нередко суды их нарушают (подробный анализ статистики для различных видов исков читайте здесь). Причиной могут быть несовершенства законодательства или судебных процедур по отдельным вопросам, которые следует изучить отдельно. Ведь продолжительность рассмотрения споров в суде является важным фактором для землевладельцев и пользователей. В частности, это касается с/х земли, поскольку собственник несет убытки, пока продолжается судебный процесс (например, он не может сеять, потому что неизвестно, сможет ли он потом собрать урожай с этой земли).

Внесудебное рассмотрение: не всегда реализованный шанс

Законодательство предусматривает для сторон шанс избежать судебной волокиты – мероприятия по внесудебному разрешению конфликта определены статьей 158 Земельного кодекса Украины. Среди них – обращение в органы местного самоуправления для разрешения споров в пределах населенных пунктов относительно границ земельных участков, находящихся в собственности и пользовании граждан; соблюдения гражданами правил добрососедства, а также споров о разграничении границ районов в городах. Со спорами о границах земельных участков за пределами населенных пунктов и расположении ограничений в использовании земель и земельных сервитутов можно обращаться в Госгеокадастр. Однако, поскольку Кадастр практически не содержит информации об ограничениях и сервитутах, судов по этим вопросам мало.

Если собственник не согласен с результатами внесудебного рассмотрения дела, он может обратиться с иском в суд.

Для рассмотрения обращений по поводу земельных споров в органах местного самоуправления создаются Комиссии при соответствующем городском, поселковом или сельском совете. Однако функционирующих комиссий мало, а их компетенция ограничивается пределами населенных пунктов. Кроме того, следует понимать, что далеко не всегда Комиссии – например, при сельсовете, – пользуются доверием у рядовых граждан в случае споров с агропроизводителями, работающими на территории сельсоветов. Одна из причин – возможный конфликт интересов: в условиях скудных сельских бюджетов, предприятия, как правило, являются кормильцами для села – они нередко вносят свой вклад в развитие инфраструктуры, из-за чего для совета важно сохранять с ними хорошие отношения. Поэтому система внесудебного рассмотрения, которая для многих владельцев может быть единственным реальным шансом на разрешение конфликта, нуждается в усовершенствовании.

Земельные споры в Донецкой и Луганской областях, АР Крым и г. Севастополь

Из-за оккупации Крыма в АР Крым и г. Севастополе прекратили деятельность все 32 украинских суда. В Донецкой и Луганской областях в определенные периоды 2014-2015 гг. не действовали более половины местных судов – 54 из 91; на подконтрольной Украине территории тогда действовал 21 (из 55) общий местный суд Донецкой и 17 (из 32) судов Луганской области.

Однако не только на ВОТ, но и на территориях этих двух областей, где не происходило военных действий, количество исков по земле стремительно уменьшалось, и это вряд ли свидетельствует об уменьшении количества конфликтов (Рисунок 4). Скорее близость военных действий отодвинула такие вопросы на второй план. Еще одна причина – изменение территориального расположения судов или подсудности дел. Так, вместо временно неработающих соответствующие иски принимали суды Киева и Киевской области (для жителей АР Крым и г. Севастополя), а для жителей Донецкой и Луганской областей – действующие суды этих областей и Днепропетровской, Запорожской, Харьковской областей. Это также ограничило возможности обращений в суд.

*Волновахский суд Донецкой области возобновил свою работу в конце 2014 года

Однако, когда конфликт на востоке и юге Украины закончится, вероятно, количество судебных исков существенно возрастет. Например, нарушение условий договоров аренды из-за оккупации, – причина для массовых обращений в суд о признании форс-мажорных обстоятельств. Поэтому уже сейчас нужно планировать, каким образом судебная система Украины или система внесудебного рассмотрения споров будет справляться с потенциальным наплывом исков.

Подробнее анализ темы читайте здесь.

Выводы

Предвидя открытия рынка с/х земель, можно прогнозировать, что оно активизирует обращение их владельцев и пользователей в суды. Поэтому следует рассмотреть возможность применения таких мер:

1. При реформировании судебной системы (для ее разгрузки, а также приближения к населению) особое внимание уделить развитию института внесудебного разрешения споров, который сейчас почти не применяется. Необходимо, чтобы Комиссия по рассмотрению земельных споров при местном совете выступала медиатором для сторон конфликта, предлагая практическое мировое решение, которое удовлетворило бы обе стороны и предотвратило обращение в суд. Если при судебном рассмотрении действует принцип соревнования сторон, то при рассмотрении Комиссией должен действовать принцип достижения компромисса. Также важно расширить компетенцию Комиссий на территории вне населенных пунктов путем включения в них представителей органов государственной власти, так как на данный момент такие конфликты могут быть разрешены только путем обращения в Госгеокадастр или в судебном порядке. Потенциально решения Комиссий могут быть использованы как прецедент, позволяющий ускорить процесс принятия решений и уменьшить затраты времени и средств участников земельных отношений.
2. Учитывая преимущественно невысокую правовую осведомленность владельцев паев, важно, чтобы они знали, к кому обращаться за юридической помощью в случае необходимости. В частности, необходимо обеспечить выполнение пункта 3 статьи 2 Закона Украины «О защите конституционных прав граждан на землю», согласно которому Кабинет Министров Украины должен принять меры по созданию при местных органах исполнительной власти центров предоставления жителям сел бесплатной юридической помощи по вопросам, связанным с реализацией ими прав на земельные доли (паи) и на имущественные паи в соответствии с действующим законодательством.
3. Анализ судебной практики и подготовка предложений по совершенствованию земельного законодательства и устранению коллизий, приводящих к судебным спорам, а также длительного рассмотрения судебных споров сверх установленного законодательством срока.
4. Внедрение простой и бесплатной процедуры исправления ошибочных данных, содержащихся в Земельном кадастре и Реестре прав на недвижимое имущество.
5. Реформирование смежных институтов (прокуратуры, служб государственного и самоуправленческого контроля, правоохранительных органов), которые должны системно обнаруживать и активно реагировать на нарушения земельного законодательства с целью их устранения, а лучше – недопущения.
6. Совершенствование процессуального законодательства и законодательства, регулирующего порядок исполнения судебных решений и установления системы контроля и ответственности за невыполнение решения суда. Положительные изменения в данном направлении может принести институт частных исполнителей, внедрение которого недавно началось в Украине. На данный момент частные исполнители еще не действуют, но потенциально их эффективная деятельность должна улучшить состояние исполнения судебных решений.
7. Постоянное повышение квалификации судей в связи с частыми изменениями и дополнениями земельного законодательства.
8. Законодательное обеспечение и процессуальное внедрение технологий электронного судопроизводства, которое сделает возможной полную коммуникацию участников процесса с судом с помощью электронных средств.
9. Обеспечение гражданам Украины на оккупированных территориях возможностей для защиты своих прав, в частности отработки простой процедуры подготовки документов для подачи рядовыми гражданами жалоб в Европейский суд по правам человека.
10. Поскольку разрешение земельных споров на ВОТ заморожено, после деоккупации и восстановления на них действия украинского законодательства количество исков по земельным спорам прогнозируемо возрастет и, вероятно, превысит возможности судебных органов. Для решения этой проблемы необходимо принять закон, который определит особенности, упростит процедуры и внедрит эффективные механизмы разрешения земельных споров и восстановления прав на землю на территории Украины, которая в настоящее время временно оккупирована.