Земельні спори: що варто передбачити перед запровадженням ринку с/г земель

Масовість конфліктних ситуацій щодо земельних питань в інформаційних повідомленнях не відповідає статистиці судових спорів – їх кількість становить лише 3% від загального числа судових спорів в Україні, що в 10 разів менше, ніж, скажімо, цивільних спорів щодо договорів та в 7,5 разів менше, ніж спорів із сімейних правовідносин. Більшість таких спорів припадає на землі несільськогосподарського призначення. Однак відкриття ринку с/г земель (а, відтак, збільшення цінності с/г земель) може вплинути як на це співвідношення, так і на загальну статистику земельних справ у судах.

Аналіз специфіки, географічного розподілу, термінів розгляду земельних судових справ та інших даних дозволяють оцінити не лише існуючий стан ризиків інвестування у земельні ділянки та сільське господарство, але й перспективу змін цих ризиків після відкриття ринку с/г земель. Така оцінка дає змогу визначити напрямки розвитку інституційних можливостей для захисту прав власності на землю, аби зменшити такі ризики. Що ж варто передбачити, запроваджуючи ринок с/г земель? Ми також уперше проаналізували ситуацію для територій, які в останні 2 роки виносять за дужки загальноукраїнських досліджень, – АР Крим, Донецької та Луганської областей.

Кожен тисячний

За даними Державної судової адміністрації України, у 2015 році надійшло 28697 судових справ адміністративного, цивільного та господарського судочинства, які стосуються земельних відносин, що становить близько 3% усіх судових справ, які надійшли за рік. Це менше, ніж у 2013-2014 рр., – тоді кількість позовів щодо земельних відносин становила 39157 та 30040 відповідно. Почасти таке скорочення пояснюється обмеженим доступом до судочинства громадян з АР Крим, м. Севастополя, Донецької та Луганської областей, адже у 2013 році до судів цих територій надійшло 7760 позовів щодо земельних відносин, у 2014 – 1423, а в 2015 кількість позовів скоротилась до 441.

Загалом питання захисту прав власності на землю стосується 25,2 мільйонів власників та користувачів земельних ділянок різних видів призначення (серед них – 6,9 млн власників земельних паїв) – такою є їхня загальна кількість в Україні. Однак з 2014 року 3,6 млн мешканців АР Крим, Донецької та Луганської областей мають обмежену можливість захистити свої права в судах. В інших 22 областях України та м. Києві – 21,6 млн. землевласників і землекористувачів. Серед них лише приблизно кожен тисячний був стороною у судовій справі щодо земельних відносин (в середньому 1,3 позовів на тисячу власників і користувачів землі у 2015 році).
Подальший аналіз базується на даних без урахування АР Крим, м. Севастополя, Донецької та Луганської областей. Ситуацію із судовими позовами щодо земельних відносин на цих територіях (як на підконтрольній Україні частині, так і на тимчасово окупованій), проаналізовано окремо – у підрозділі «Земельні спори в Донецькій та Луганській областях, АР Крим та м. Севастополь».

Про що судяться

Статистика дозволяє виділити 3 основні категорії земельних судових спорів: адміністративні, цивільні та господарські. Серед усіх позовів щодо земельних відносин, які надійшли в Україні у 2015 р. (крім АР Крим, Донецької і Луганської областей) 39,2% складають адміністративні спори – тобто ті, де однією зі сторін виступає орган влади як суб’єкт владних повноважень; 17,7% – господарські спори, в яких одним із учасників є суб’єкт підприємницької діяльності; найбільша частка – 43,1% – припадає на цивільні спори.
Серед адміністративних справ, відповідно до звітності судів першої інстанції, понад 93% земельних спорів стосувались питань містобудування, планування і забудови територій, землеустрою, державної експертизи землевпорядної документації, державної реєстрації прав на нерухоме майно, тощо; ще 6,4% адміністративних позовів були пов’язані з платою за землю (Рисунок 1).

Практично всі земельні позови у сфері цивільного судочинства (97,7%) – це спори (1) про відведення земельної ділянки в натурі або в рахунок погашення належних громадянам майнових паїв; (2) такі, що виникають під час проведення розвідувальних робіт; (3) про повернення самовільно зайнятих земельних ділянок; (4) про стягнення коштів та відшкодування збитків, завданих державі внаслідок порушень земельного законодавства. Цивільні спори щодо решти питань складали менше 2% (Рисунок 2).

З-поміж судових спорів із земельних відносин, розглянутих господарськими судами України у 2015 році, понад половина стосувалися неналежного виконання договорів оренди. За даними Держгеокадастру, в Україні у 2015 році діяло понад 4,73 млн. договорів з оренди паїв та с\г земель державної власності; в оренду також здавалися приватні землі не с\г призначення, проте у нас немає даних про кількість таких договорів. Таким чином, на кожні 10 тисяч офіційно зареєстрованих договорів оренди землі в середньому припадало менше, ніж 5 судових спорів.

Міста VS райони

За кількістю земельних позовів у розрахунку на тисячу землевласників і землекористувачів ситуація в областях досить однорідна – показник коливається в межах 0,6-2,2 (Рисунок 3). Виняток становить лише місто Київ – 20,4 (так, у столиці, де 91730 власників і користувачів землі, у 2015 році надійшов 1871 позов щодо земельних відносин). Така ситуація частково може бути обумовлена більш високою ціною нерухомості в столиці. Крім того, у 2014-2015 рр. суди м. Києва розглядали також і позови, які стосуються території АР Крим та м. Севастополя, проте такі дані не виокремлюються в судовій статистиці.

Якщо брати абсолютні показники, то лідером була Одеська область – 2565 земельних позовів; це у понад 5 разів більше, ніж на Волині. Якщо у більшості областей позови стосувалися переважно цивільного судочинства, то у лідерів (Одещини та міста Києва) – адміністративного, тобто питань, пов’язаних із дотичністю власника чи користувача із органами влади як суб’єктами владних повноважень. Щодо Києва, то таких справ тут ¾. Висока частка адміністративних позовів опосередковано вказує на якість виконання місцевими органами влади своїх функцій щодо земельних відносин та рівень корупції в цій сфері.

Загалом кількість земельних позовів у містах України (у розрахунку на тисячу землевласників і користувачів) приблизно у 4-6 разів вища, аніж у районах. Аналізуючи причини, слід взяти до уваги, що в містах переважають землі несільськогосподарського призначення – це місця під приватну та комерційну забудову. У власників та користувачів, які розраховують на прибутки від такої землі, більше мотивації та можливостей для ведення судових спорів – у т.ч. їх юридичного забезпечення. Водночас, відсутність адекватної ринкової вартості на землі с/г призначення через відсутність ринку таких земель суттєво знижує мотивацію та можливості власника щодо обстоювання прав на них у судовому порядку – враховуючи тривалість та витратність судового процесу.

Хоча статистики про судові спори в розрізі земель сільськогосподарського і несільськогосподарського призначення немає, аналіз дозволяє зробити висновок, що саме довкола несільськогосподарських земель виникає більшість судових спорів. Зокрема, в районах, де частка с/г земель порівняно з містами є більшою, зафіксовано менше судових справ щодо землі у розрахунку на тисячу землевласників та користувачів. Розрахунки показують, що, порівнюючи два райони або міста з однаковою кількістю землевласників і користувачів, в районі або місті, де на 10% більше с/г земель, судових справ щодо землі виникає в середньому на 1,5-1,8%  менше.

Утім, не факт, що там, де більше справ – гірша ситуація із правами на землю. Можливо, навпаки: саме там власники землі більше довіряють судам. Водночас не виключено, що до судів там звертаються громадяни/структури, які мають не лише вищу правову обізнаність, але й краще матеріальне забезпечення, яке дозволяє їм оплачувати юридичні послуги для ведення процесу. Доступна судова статистика не дає відповіді на запитання, наскільки задіяні в цих позовах як позивачі пересічні громадяни (скажімо, ті, хто має середні статки та одну ділянку у власності); це питання вимагає докладного вивчення правозахисниками та фахівцями із земельних відносин.

Із тих же міркувань не можна однозначно назвати причину, чому кількість справ щодо земельних відносин, яка надійшла до місцевих судів першої інстанції, скоротилася за останні 2 роки на 10% – із 1,46 до 1,31 справ на тисячу землевласників та користувачів. Адже причиною може бути як зменшення конфліктних ситуацій чи продуктивність позасудових заходів, – так і недовіра до об’єктивності судів або неспроможність власника юридично та фінансово обслуговувати судовий процес.

Постаріти, чекаючи на рішення?

Для різних видів судочинства встановлено терміни розгляду позовів щодо земельних відносин від 1 до 2 місяців, проте нерідко суди їх порушують (докладний аналіз статистики для різних видів позовів читайте тут). Причиною можуть бути недосконалості законодавства або судових процедур з окремих питань, які слід вивчити окремо. Адже тривалість розгляду спорів у суді є важливим фактором для землевласників і користувачів. Зокрема, це стосується с\г землі, оскільки власник несе збитки, поки триває судовий процес (для прикладу, він не може сіяти, бо невідомо, чи зможе потім зібрати врожай із цієї землі).

Позасудовий розгляд: не завжди реалізований шанс

Законодавство передбачає шанс для сторін уникнути судової тяганини – заходи з позасудового розв’язання конфлікту визначені статтею 158 Земельного кодексу України. Серед них – звернення до органів місцевого самоврядування для вирішення спорів у межах населених пунктів щодо: меж земельних ділянок, які перебувають у власності і користуванні громадян; додержання громадянами правил добросусідства, а також спорів щодо розмежування меж районів у містах. Зі спорами щодо меж земельних ділянок за межами населених пунктів та розташування обмежень у використанні земель та земельних сервітутів можна звертатися до Держгеокадастру. Однак, оскільки Кадастр практично не містить інформації про обмеження та сервітути, судів із цих питань мало.

Якщо власник не згоден із результатами позасудового розгляду справи, він може звернутися з позовом до суду.

Для розгляду звернень з приводу земельних спорів, в органах місцевого самоврядування створюються Комісії при відповідній міській, селищній чи сільській раді. Проте функціонуючих комісій мало, а їхня компетенція обмежується межами населених пунктів. Крім того, слід розуміти, що далеко не завжди Комісії – наприклад, при сільраді, – користуються довірою у пересічних громадян у разі спорів із агровиробниками, які працюють на території сільрад. Одна з причин – можливий конфлікт інтересів: в умовах мізерних сільських бюджетів, підприємства, як правило, є годувальниками для села – вони нерідко роблять свій внесок у розвиток інфраструктури, через що для ради важливо зберігати з ними добрі стосунки. Тому система позасудового розгляду, яка для багатьох власників може бути єдиним реальним шансом на розв’язання конфлікту, потребує удосконалення.

Земельні спори в Донецькій та Луганській областях, АР Крим та м. Севастополь

Через окупацію Криму, в АР Крим та м. Севастополі припинили діяльність усі 32  українські суди. У Донецькій та Луганській областях у певні періоди 2014-2015 рр. не діяли понад половина місцевих судів – 54 з 91; на підконтрольній Україні території тоді діяв 21 (з 55) загальний місцевий суд Донецької та 17 (з 32) cудів Луганської області.

Однак не лише на ТОТ, але й на територіях цих двох областей, де не відбувалося військових дій, кількість позовів щодо землі стрімко зменшувалась, і це навряд чи свідчить про зменшення кількості конфліктів (Рисунок 4). Скоріше близькість військових дій відсунула такі питання на другий план. Ще одна причина – зміна територіального розташування судів або ж підсудності справ. Так, замість тимчасово непрацюючих відповідні позови приймали суди Києва та Київської області (для мешканців АР Крим та м. Севастополя),  а для мешканців Донецької та Луганської областей – діючі суди цих областей та Дніпропетровської, Запорізької, Харківської областей. Це також обмежило можливості звернень до суду.

*Волноваський суд Донецької області відновив свою роботу наприкінці 2014 року

Однак, коли конфлікт на сході та півдні України закінчиться, ймовірно, кількість судових позовів суттєво зросте. Наприклад, порушення умов договорів оренди через окупацію, – причина для масових звернень до суду щодо визнання форс-мажорних обставин. Тому вже зараз потрібно планувати, яким чином судова система України або система позасудового розгляду спорів справлятиметься з потенційним напливом позовів.

Докладніше аналіз теми читайте тут.

Висновки

Передбачаючи відкриття ринку с/г земель, можна прогнозувати, що це активізує звернення їх власників і користувачів до судів. Тому слід розглянути можливість таких заходів:

1. При реформуванні судової системи (задля її розвантаження, а також наближення до населення) особливу увагу приділити розвитку інституту позасудового розв’язання спорів, який наразі майже не застосовується. Необхідно, щоб Комісія з розгляду земельних спорів при місцевій раді виступала медіатором для сторін конфлікту, пропонуючи практичне мирове рішення, яке б задовольнило обидві сторони й запобігло зверненню до суду. Якщо при судовому розгляді діє принцип змагання сторін, то при розгляді Комісією має діяти принцип досягнення компромісу. Також важливо розширити компетенцію Комісій на території поза населеними пунктами шляхом включення до них представників органів державної влади, бо наразі такі конфлікти можуть бути вирішені лише через звернення до Держгеокадастру або в судовому порядку. Потенційно, рішення Комісій можуть використовуватися як прецедент, що дозволить прискорити процес ухвалення рішень і зменшити витрати часу та коштів учасників земельних відносин.
2. Зважаючи на переважно невисоку правову обізнаність власників паїв, важливо, щоб вони знали, до кого звертатися по юридичну допомогу у разі потреби. Зокрема, необхідно забезпечити виконання пункту 3 статті 2 Закону України «Про захист конституційних прав громадян на землю» згідно з яким Кабінет Міністрів України мав вжити заходів щодо створення при місцевих органах виконавчої влади центрів надання селянам безплатної юридичної допомоги з питань, пов’язаних із реалізацією ними прав на земельні частки (паї) та на майнові паї відповідно до чинного законодавства.
3. Аналіз судової практики та підготовка пропозицій із удосконалення земельного законодавства та усунення колізій, що призводять до судових спорів, а також тривалого розгляду судових спорів понад встановлений законодавством строк.
4. Впровадження простої та безкоштовної процедури виправлення помилкових даних, які містяться в Земельному кадастрі та Реєстрі прав на нерухоме майно.
5. Реформування суміжних інститутів (прокуратури, служб державного та самоврядного контролю, правоохоронних органів), які мають системно виявляти та активно реагувати на порушення земельного законодавства задля їх усунення, а найкраще – недопущення.
6. Удосконалення процесуального законодавства та законодавства, яке регулює порядок виконання судових рішень та встановлення системи контролю й відповідальності за невиконання рішення суду. Позитивні зміни в даному напрямку може принести інститут приватних виконавців, впровадження якого нещодавно розпочалося в Україні. Наразі приватні виконавці ще не діють, але, потенційно, їхня ефективна діяльність має покращити стан виконання судових рішень.
7. Постійне підвищення кваліфікації суддів у зв’язку із частими змінами та доповненнями земельного законодавства.
8. Законодавче забезпечення і процесуальне впровадження технологій електронного судочинства, що уможливить повну комунікацію учасників процесу із судом за допомогою електронних засобів.
9. Забезпечення громадянам України на окупованих територіях можливостей для захисту своїх прав, зокрема відпрацювання простої процедури підготовки документів для подання пересічними громадянами скарг до Європейського суду з прав людини.
10. Оскільки вирішення земельних спорів на ТОТ заморожене, після деокупації та відновлення на них дії українського законодавства, кількість позовів щодо земельних спорів прогнозовано зросте і, ймовірно, перевищить можливості судових органів. Для розв’язання цієї проблеми необхідно прийняти закон, який визначить особливості, спростить процедури і впровадить ефективні механізми вирішення земельних спорів та відновлення прав на землю на території України, яка нині є тимчасово окупованою.