Потрібен баланс між якістю судової системи та її незалежністю

Новий уряд* може як прискорити судову реформу, так і «відкотити» її назад. Що саме він обере – побачимо.

depositphotos / AntonMatyukha

Автор:

Неспроможність судової системи України забезпечити належний захист прав власності вже давно є однією з головних перешкод для іноземних інвестицій. Всередині країни судова влада має один із найнижчих рівнів довіри: за даними опитування Інституту соціології НАНУ, у 2018 році лише 0,8% людей повністю довіряли і 6,3% переважно довіряли судам, і ця частка є більш-менш стабільною (див. Рисунок 1). 

Читайте більше у Білій книзі реформ.

* У цій статті поняття «уряд» вживається у широкому сенсі та включає в себе законодавчу та виконавчу гілки влади

Останні опитування показують, що реформа судової системи для українських громадян входить до топ-5 пріоритетів. Адже навіть найпрогресивніші закони втрачають сенс, якщо вони не виконуються. І навряд чи можна говорити про стрімке економічне зростання, коли базові права економічних суб’єктів, у тому числі право власності, лишаються незахищеними. 

Реформа судової системи була на порядку денному багатьох урядів України. Деякі українські президенти змінювали її, проте метою цих змін не було перетворення судової влади з інструменту репресій на механізм захисту верховенства права. Україна повною мірою відчула результати цих «реформ» під час Євромайдану, коли судді виносили людям вироки на основі неправдивих протоколів міліції або взагалі без жодних доказів.

Першу спробу «перезавантажити» суди було зроблено у 2014 році: тоді звільнили усіх голів судів первинного рівня, проте 85% із них були переобрані співробітниками цих судів. Після цього стало зрозуміло, що судова система потребує значно серйозніших змін. Водночас реформування судів є одним із найважчих завдань, оскільки уряд має знайти баланс між якістю судової системи та її незалежністю. 

Стратегію судової реформи було ухвалено 2015 року. Закон «Про забезпечення права на справедливий суд» — на початку того ж року. Він розширив повноваження Верховного суду та впорядкував деякі судові процедури. Добровільне «очищення» судової гілки влади почалося у 2015 році з запуску е-декларацій — близько 2000 суддів з 9000 залишили свої посади не бажаючи декларувати свої статки. “Примусове” очищення судової системи, тобто переатестація суддів, триває з 2016 року. Станом на кінець 2018 року понад 20% суддів, які проходили переатестацію, не пройшли її. Сьогодні у системі відкрито понад 4000 вакансій (таблиця 2). Звісно, нестача суддів створює додаткове навантаження на тих, хто залишився працювати, і сповільнює розгляд справ. Це ціна, яку ми платимо за більш якісну судову систему. 

Таблиця 1. Кількість посад і вакансій в українських судах

Загальна кількість посад Вакантні посади
Місцеві суди 5045 4412
Апеляційні суди 1439 70
Вищий Антикорупційний суд 39 1
Вищий суд з питань інтелектуальної власності 30 0
Верховний суд 196 2

Джерело: Вища кваліфікаційна комісія суддів

 

Масштабне реформування системи почалося з внесення змін до Конституції влітку 2016 року та продовжилося ухваленням нових законів про судову систему, про Вищу раду правосуддя (самоврядний орган,  що відповідає в тому числі за пруденційний нагляд за суддями та дисциплінарні провадження), а також змінами судової процедури. 

Загалом судова реформа призвела до таких змін:

  • Судова система перетворилася з чотирирівневої на трирівневу. Було скасовано проміжний рівень між апеляційними судами та Верховним судом, запроваджений Віктором Януковичем. Повноваження Верховного суду було розширено. Відкритий конкурс на 196 посад у Верховному суді було розпочато у 2017 році. До травня 2019 було закрито 193 вакансії. Однак Громадська рада доброчесності, яка мала дорадчу роль у процедурі відбору, повідомляє, що 44 кандидати мають сумнівну репутацію.
  • У 2018 році було створено Вищий суд з питань інтелектуальної власності та Вищий антикорупційний суд (ВАКС). Створення ВАКС було непростим, оскільки він замкнув вертикаль антикорупційних органів, яка складається з Національного антикорупційного бюро (розслідування), Спеціальної антикорупційної прокуратури (обвинувачення) та Антикорупційного суду (вироки). ВАКС почав роботу у вересні 2109 року. Міжнародні експерти грали суттєву роль у відборі суддів до ВАКС. Власне, бажання колишнього президента Порошенка обмежити їхню роль свого часу було однією з головних перешкод до ухвалення закону про Вищий антикорупційний суд. 
  • Було посилено незалежність судової системи одразу за кількома напрямками. По-перше, посилено роль професійної спільноти у відборі та застосуванні дисциплінарних дій щодо суддів.  Так, якщо раніше до Вищої ради правосуддя входили 10 представників суддів та інших юристів, а також 10 представників виконавчої та законодавчої влади, зараз це співвідношення — 15 до 6. Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС — орган, що відповідає за відбір суддів) раніше не мала представників від адвокатів та включала представника Міністерства юстиції. Тепер до неї входять два представники спільности адвокатів та не входять представники міністерства. По-друге, тепер у суддів немає п’ятирічного випробувального терміну. Їх призначають довічно (Вища рада правосуддя може зняти суддю з посади якщо він чи вона вчинять злочин або зруйнують свою репутацію). Проте мінімальний вік та досвід, потрібні для того, щоб стати суддею, було підвищено. По-третє, суддів призначає не парламент, а Вища рада правосуддя (президент лише підписує указ про призначення суддів, рекомендованих Вищою радою правосуддя). При цьому членам ВРП та ВККС забороняється працювати деінде, хоча раніше їм дозволялося обіймати виборні чи виконавчі посади. І, нарешті, зарплати суддів було підвищено у кілька разів. Судді ж зі свого боку зобов’ язані подавати декларації про свої статки та доходи, а також декларацію доброчесності; їхній імунітет також було обмежено — тепер суддю можуть затримати на місці злочину. 
  • Значно зміцнився інститут адвокатів — вони отримали багато раніше недоступних можливостей для захисту своїх клієнтів. Водночас, лише адвокати мають право представляти особу в суді, тоді як раніше це міг робити будь-хто (хоча закон, який ще потрібно ухвалити, може обмежити це правило лише кримінальними чи іншими важливими справами).
  • Були спрощені судові процедури — багато питань було переведено в електронний формат (е-суд), а також було введено автоматизований розподіл справ між суддями. 
  • Щоб покращити виконання рішень суду, було запроваджено інститут приватних виконавців, а винагороду державних виконавців було прив’язано до результатів їхньої роботи. 

Отже, судова реформа має міцне законодавче підґрунтя. Проте її фактичне впровадження є далеко не бездоганним. Наприклад, серйозні питання виникали щодо процедури переатестації суддів. Громадська рада доброчесності навіть оголосила про свій вихід з процесу, оскільки через брак часу, виділений на процедуру, провести якісну оцінку кандидатів було неможливо. Після цієї заяви процес було сповільнено, і навіть було запущено його трансляцію через веб-камери. 

Процес реорганізації судів також не завершено. Апеляційні суди були швидше перейменовані, ніж оновлені. Наслідки того, що судова система реформована лише наполовину, досить очевидні: наприклад, існує ряд сумнівних судових рішень щодо скасування рішень НБУ про виведення з ринку неплатоспроможних банків, поновлення на роботі поліцейських, звільнених після переатестації, або керівників державних підприємств, звільнених у рамках реформи корпоративного управління ДП. Таким чином, деякі суди намагаються “відкотити” прогрес реформ, включаючи судову. Нещодавно було виявлено участь Київського окружного суду в [іноді успішних] спробах замінити членів ВККС, щоб взяти цей орган під контроль виконавчої влади. Відповідні записи були опубліковані НАБУ, але наразі це викриття не має відчутних наслідків. 

І новообраний президент, і парламент, і громадські активісти закликають до «перезапуску» Вищої ради правосуддя та Вищої кваліфікаційної комісії суддів, оскільки ці органи не виконують повноцінно свої функції. НУО виступають за відбір членів цих двох органів з допомогою міжнародних експертів з підвищенням ролі Громадської ради доброчесності та на основі критеріїв, які зараз використовуються для суддів. Новий уряд може як прискорити судову реформу, так і  «відкотити» її назад. Що саме він обере – побачимо. 

Реформи прокуратури та поліції стали одними з найбільших розчарувань останніх п’яти років, оскільки у них були зроблені лише перші кроки. Прокуратуру позбавили функції загального нагляду (що залишалася з радянських часів), але решти її діяльності зміни не торкнулися. В рамках реформи міліції була створена абсолютно нова патрульна поліція, а решта поліцейських пройшли процедуру переатестації. Однак у результаті було звільнено лише близько 5-6% особового складу, і багато звільнених поновилися на своїх посадах за допомогою судів. Оскільки решта поліції залишається нереформованою, люди йдуть з нової патрульної поліції, а довіра громадян до поліції в цілому падає.

Рисунок 1. Довіра до судової системи, прокуратури, поліції

Примітки: графік показує частку людей, які сказали, що вони довіряють або переважно довіряють серед тих, хто визначився з відповіддю. Джерело: дослідження Інституту соціології НАНУ

Джерело: Дослідження Демократичних Ініціатив

 

Таблиця 2. Довіра до судової системи різних респондентів

Частка тих, хто повністю довіряє та загалом довіряє
Респонденти Чи ви довіряєте… 2015 2016 2017 2018 2019
громадяни загалом Судовій системі/судам 5% 10% 12% 16%
ті, хто скористався послугами судів Довіра та впевненість у судовій системі 16% 13% 28% 34%
Адвокати та прокурори Довіра до окремих судів, де ви є стороною справи 43% 47% 56%
Судовій системі в цілому 38% 41% 44%
Присяжні Конкретному суду, де ви є присяжним 82%
Судовій системі в цілому 62%
Співробітники судів Довіра до суду, у якому ви працюєте 60% 87%
Судовій системі в цілому 59% 72%

Джерело: дослідження USAID “New Justice Program

VoxUkraine — унікальний контент, який варто читати. Підписуйтесь на нашу e-mail розсилку, читайте нас в Facebook і Twitter, дивіться актуальні відео на YouTube.

Ми віримо, що слова мають силу, а ідеї – визначний вплив. VoxUkraine об’єднує найкращих економістів та допомагає їм доносити ідеї до десятків тисяч співвітчизників. Контент VoxUkraine безкоштовний (і завжди буде безкоштовним), ми не продаємо рекламу та не займаємось лобізмом. Щоб проводити більше досліджень, створювати нові впливові проекти та публікувати багато якісних статей, нам потрібні розумні люди і гроші. Люди є! Підтримай VoxUkraine. Разом ми зробимо більше!


Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний