«Яку суспільство владу виховає, таку і матиме». Про майбутнє реформи публічного управління

Більше матеріалів з конференції:

• Ключова промова «Спадок минулого та візія майбутнього для України»
• Дискусія «Кадровий голод: кого шукає держава і кого знаходить»
• Дискусія «З нуля та в процесі: досвід побудови та трансформації державних інституцій»
• Дискусія «Ефективність використання публічних коштів»
• Дискусія «Залучення громадськості в бюджетні процеси на рівні громад»
• Ключова промова «Імперії, національні держави та демократії»

У 1993 році в Україні ухвалили «Закон про державну службу», в 2001 та 2012 були спроби її реформувати, але їхній успіх був обмеженим. Після Майдану виник великий запит на нову якість державної служби та нових людей у ній. Тож за підтримки європейських партнерів реформу держслужби почали знову та ухвалили відповідну Стратегію до 2021 року. Яке майбутнє реформи зараз, як оновлюватимуть стратегію, та які уроки засвоєні за шість років трансформації, ми обговорили на конференції «Модернізація 2021: Роль інституцій та державного управління» разом з депутатами, дослідниками та експертами. 

Учасники:  Оксана Сироїд, Віцепрезидентка з публічної політики й урядування Київської школи економіки, Альона Шкрум, Народний депутат України, Анна Білоус, Докторка філософії (Development Studies), Кембриджський університет, Велика Британія, Олександр Корнієнко, Народний депутат України.

Про засвоєні уроки та оновлення стратегії

Після зміни влади в 2019 році нова команда спробувала радикально очистити державну службу на всіх рівнях шляхом швидких політичних звільнень. Через це вона наштовхнулася на критику. Критика посилилася після скасування конкурсних процедур через карантин. Народний депутат України та голова профільного підкомітету ВРУ Олександр Корнієнко запевнив, що після незначного відхилення від курсу, дизайн реформи та її засадничі речі в оновленній стратегії залишаються без змін. За його словами, складна й комплексна реформа, яка стосується 500 тисяч осіб залучених до роботи на державу, – це не лише про створення директоратів у кількох міністерствах чи оголошення конкурсів. Важливим фокусом є мотивація цих сотень тисяч осіб та якість їхньої роботи. Привабливість держслужби як роботодавця, створення кращих умов праці, гідна оплата праці та чесне преміювання, на думку пана Олександра, має стати ключовим в імплементації реформи. За його ініціативою до нової Стратегії будуть закладені такі показники як зменшення середнього віку держслужбовців та збільшення кількості молоді (хоча, звісно, жодного квотування молоді не буде). 

Активна робота сьогодні ведеться над переходом від державних адміністрацій до префектур, над новою редакцією Закону про райдержадміністрації (зокрема голови РДА стануть держслужбовцями, яких обиратимуть із кадрового резерву). Це має посилити інституціоналізацію місцевої влади та зробити її більш незалежною від політики. 

Глибока дискусія разом з Міністерством фінансів та НАДС ведеться і довкола преміювання. Планується закріпити принцип прив’язки премії до виконання конкретних завдань (ключових показників або KPIs). Дослідниця Анна Білоус зазначає, що впровадження KPIs може бути дієвою практикою, якщо дійсно добре пропрацьована їхня суть, якщо вони не є формальними та зручними для виконання держслужбовцями з метою отримання премії. Також вона зауважила, що маркером якісної державної служби крім досягнення індикаторів виконання завдань можуть бути опитування держслужбовців, кількість та повнота інформації, що надається до міжнародних організацій та громадськості, співпраця з OECD, прозорість та підзвітність. 

Про основні задачі реформи та залежність від політики

На думку Альони Шкрум, реформа чи скоріше трансформація державного управління має зупинити хаос у держуправлінні (бо він унеможливлює виконання будь-яких правильних змін), відкрити доступ на держслужбу професійним людям, які здатні вирішувати проблеми й управляти кризами, впровадити процес розробки політик на основі даних, фактів й аналітики, прибрати керування країною в ручному режимі, розділити «політику» і «держслужбу».

Всі спікери погодилися, що в ході реалізації реформи з останнім ми не впорались – держслужба й досі значно заполітизована. На думку пані Альони, в Україні розділити «політику» і «держслужбу» можна тільки з політичної волі Прем’єр-міністра або Президента. Цього не відбулося за попередньої влади й не відбувається зараз. 

Оксана Сироїд стверджує, що в сучасних умовах це зробити не вдасться. Адже з одного боку державна служба є похідною від політичної системи. А остання є жертвою олігархічної системи управління, яка склалася в країні з 1990х. Політика в Україні скерована на обслуговування приватного інтересу певних кланів, а не публічного інтересу всіх громадян. Тому стартом якісної публічної служби стане бажання суспільства вибрати якісну владу. З іншого боку, в суспільстві ще немає достатньої кількості аргументів на користь незалежної від політиків державної служби та усвідомлення її необхідності. Протягом останніх 30 років ми намагалися калькувати практики й рішення, які були ефективні в інших країнах. Але ці рішення й норми не працюватимуть, якщо вже на етапі їх ухвалення політики та держслужбовці думають, як їх обійти. Тому важливо усвідомити власний досвід та впроваджувати ті норми, які не наштовхнуться на опір із самого початку. 

Спікери підтримали тезу про нагальність розвитку політичної культури. Зараз ведеться робота над новим законом про політичні партії, вже запрацював Закон про фінансування партій. Проте зміна культури – це тривалий процес. Втім, Олександр Корнієнко не впевнений, що послідовність «спочатку політика – далі держслужба» є правильною. Адже якщо узалежнювати держслужбу від політичної ситуації, із замкненого кола неможливо буде вийти. Він вважає корисним досвід антикорупційних органів створених з нуля, оскільки у них є ефективний низовий рівень службовців, якість роботи яких не залежить від політичних змін. Ключовим фактором успіху він вбачає допомогу європейських партнерів у дизайні та впровадженні реформ. Такий підхід потрібно застосувати й до реформування Кабміну, адже «уряд сам себе не реформує». 

Анна Білоус звернула увагу на те, що державна служба за визначенням завжди має бути незалежна. І що коли ми говоримо про політичні призначення – це стосується вищих керівних посад. В ідеалі сильні держслужбовці мають бути опорою політиків, уміти сказати «ні» тим ідеям, які шкодять суспільному інтересу. А для цього вони мають бути в змозі провести якісний аналіз альтернатив політики. До того ж, є багато сфер, які є поза активною увагою політиків і не становлять для них інтерес – проте саме державна служба забезпечує постійне виконання усіх функцій держави. Краще працюють ті системи, де  є стабільні стосунки між державною службою та політиками. Для ефективної державної служби важлива довіра між держслужбовцями та політиками, а також спадкоємність – коли при зміні політичного керівництва державні службовці прагнутимуть та матимуть змогу продовжити працювати далі. 

Анна зауважила також, що неможливо імплементувати зміни ззовні – факт створення посади державного секретаря сам по собі не гарантуватиме контролю над імплементацією політик, а директоратів – над її розробкою. 

Насамкінець всі учасники погодились, що визначальним є запит суспільства на реформу. Саме тому важливо фокусуватись на доставці сервісів, покращенні якості послуг, які надає держава, більшу комунікацію того, що відбувається всередині державної служби, та як це вплине на громадян.