Захист Майнових Прав на Землю та Зміни в Землекористуванні

Приклад України показує, що приватизація активів сама по собі не є достатньою для створення ефективних ринкових відносин. Інституційні реформи, що зменшують невизначеність і підвищують захист прав, також є обов’язковою умовою для зростання продуктивності. Ухвалення законопроектів, що спрощують і знижують вартість процедури реєстрації прав оренди, вирішення проблем, пов’язаних з правовим статусом земельних ділянок, консолідація земельних ділянок до рівня земельних масивів (полів) і, в кінцевому рахунку, зняття мораторію, може забезпечити визначеність і безпеку майнових прав орендарів, інвесторів і держави.

Поточна дискусія щодо зняття мораторію на продаж сільськогосподарських земель і земельної реформи в цілому стосується однієї з основних проблем розвитку сільського господарства в Україні: захищеності майнових прав на землю та відповідних наслідків для продуктивності аграрного сектору. Чи здатний сучасний ринок оренди землі забезпечити захист прав та чи підтримує він у своєму поточному стані або пригнічує продуктивність сільського господарства? Ми стверджуємо та надаємо докази, що права орендарів земельних ділянок в Україні менш захищені, ніж права тих, хто володіє земельними ділянками. Такі відносно незахищені права орендарів призводять до зменшення рівня інвестування, до зміни в структурі рослинництві, та до падіння продуктивності та доданої вартості в сільському господарстві.

Ключові етапи земельної реформи в Україні

На додачу до традиційних факторів ризику у сільському господарстві (цін та погодних умов), сільське господарство в Україні стикається з додатковим фактором невизначеності – зміною рівня інституційного захисту майнових прав на землю.

Під час переходу від планової до ринкової економіки в країні відбувся ряд важливих змін стосовно інституційних засад земельних відносин. Ще в 1990 році всі землі знаходилися у державній власності. Але вже наприкінці 90-х років більша частина сільськогосподарських підприємств була трансформована у колективні господарства, у власності яких знаходилося близько 40% земель сільськогосподарського призначення (рис 1). Під час приватизації землі цих господарств були передані в приватну власність. Тим не менш, більшість землевласників, які отримали землі сільськогосподарські призначення в ті часи, не володіли необхідними обіговими коштами, обладнанням або не могли самостійно обробляти землю. У таких землевласників було тільки два варіанти щодо використання приватних земель: залишити землі без обробки або здавати в їх оренду (у більшості випадків, колишнім керівникам колгоспів). Крім того, неякісна документація з приватизації та нечіткі процедури щодо передачі у володіння були поширеним явищем, що призводило до численних випадків захоплення земель, маніпуляцій, фальсифікацій та інших порушень [2].

З метою врегулювання землекористування Верховна Рада України в 2001 році прийняла новий Земельний кодекс. Одночасно було введено заборону на відчуження сільськогосподарських земель та зміну їх призначення (мораторій). На початку це обмеження було встановлено до 1 січня 2005 року. Але з того часу дію мораторію подовжували вже п’ять разів, а в 2016 році очікується чергова пролонгація (Прим.редакції: 10 листопада Верховна Рада на вечірньому засіданні ухвалила Закон “Про внесення змін до розділу Х “Перехідні положення” Земельного кодексу України щодо продовження заборони відчуження сількогосподарських земель” (законопроект  №3404); Законом на 1 рік, до 1 січня 2017 року, продовжується термін дії мораторію на продаж чи інший спосіб відчуження земель сільськогосподарського призначення). Такі дії створили інституційну невизначеність у сільськогосподарському секторі, адже права орендарів, власників земельних ділянок та інвесторів можуть бути змінені в майбутньому під час встановлення ринку продажу сільськогосподарських земель.

Нещодавнім прикладом впровадження таких несподіваних обмежень є «дерегуляційний» Закон, прийнятий парламентом 12 лютого 2015 року. Цей закон запровадив обмеження прав здавати землю в оренду на термін менше 7 років.

У відповідь на інституційну невизначеність щодо захищеності майнових прав землевласники та виробники покладаються на кілька стратегій щодо використання сільськогосподарських земель. Ці стратегії включають в себе неформальні орендні відносини, залишення землі без обробки, або укладання короткострокових договорів оренди. Всі ці стратегії пов’язані зі зниженням продуктивності сільського господарства, а також призводять до порушення сталого використання земель.

Слабкий захист майнових прав орендарів (у порівнянні з правами власників земельних ділянок) зменшує стимули до інвестиційної діяльності та до покращення якості земель зокрема, адже інституціональна невизначеність знижує очікуваний доход від інвестицій. Вартість опціону для будь-яких інвестицій стає особливо високою, так як інвестори воліли б мати вільні кошти на момент відкриття ринку купівлі-продажу сільськогосподарських земель. У такому середовищі значно безпечніше інвестувати у сільськогосподарські культури з відносно коротким періодом окупності (наприклад, однорічні культури), ніж у проекти з довшим періодом окупності (наприклад, багаторічні культури).

На скільки є ефективною структура сільськогосподарських культур в Україні?

Щоб перевірити припущення про недостатню захищеність прав орендарів і відповідно недостатній рівень інвестування, було розроблено простий тест. Динаміку площ, які займають багаторічні культури (фрукти, ягоди, виноград), було порівняно з динамікою частки орендованої землі для великих і середніх сільськогосподарських підприємств в Україні протягом 2004-2012рр. У випадку, якщо права орендарів недостатньо захищені порівняно з власниками, ми спостерігатимемо систематично меншу частку інвестицій в багаторічні культури на орендованих землях. Для виключення альтернативних причин, що пояснюють дану залежність, наприклад, кращим доступом до капіталу, технологій та інших ресурсів, було проведено подібне порівняння для зернових та олійних культур. Рівень захисту майнових прав є єдиною причиною, за якою власники та орендарі будуть мати різний рівень інвестицій в багаторічні культури і не мати такої різниці для однорічних культур. В методології економічного аналізу такий підхід відомий як «подвійна різниця».

Державна статистика свідчить, що протягом 2004-2012 років відбулися значні зміни структури посівних площ. Середня частка олійних культур, насамперед соняшнику, зросла більш ніж у три рази (з 8% до 25%), а загальна посівна площа цих культур зросла більш ніж у два рази. Високі світові ціни та підвищення продуктивності олійних культур сприяли таким змінам. Крім того, середні та великі сільськогосподарські підприємства постійно утримують близько 50% посівних площ для вирощування зернових культур. Водночас, багаторічні культури показують дуже неоднозначну тенденцію. Середня частка угідь під багаторічними насадженнями зменшилась з 0,66% до 0,48%, а загальна площа скоротилась з 74,6 тис. га до 31,5 тис. га. Ця зміна відбулася переважно за рахунок зменшення кількості виробників цих культур. Споживчий ринок відреагував на це зростанням обсягу імпорту фруктів. За аналогічний період рентабельність вирощування багаторічних культур збільшилась майже в 6 разів, а продуктивність – більш ніж в 2 рази. У 2012 році середня прибутковість багаторічних культур склала близько 1770 доларів США з 1 га, а для олійних і зернових культур – 770 доларів США та 515 доларів США з 1 га відповідно. Варто було б очікувати зростання частки багаторічних культур у довгостроковій перспективі, але натомість вона скоротилась. Подібне відхилення структури сільськогосподарських культур від оптимальної з точки зору доданої вартості може вказувати на деякі недосконалості ринку багаторічних культур на етапі виробництва і реалізації продукції .

За досліджуваний період, загальна частка орендованих земель зросла з 92,96% до 94,38% для господарств, які обробляють земельні угіддя розміром понад 200 га. Чи пов’язані між собою ці зміни? Щоб відповісти на це питання, ми проаналізували дані надані Державною службою статистики, за допомогою методів економетрики [3].

Можливий ефект від недосконалості орендних відносин

Отримані результати вказують на те, що незахищені права орендарів в короткостроковій (1-4 років) і довгостроковій перспективі негативно впливають на інвестування у багаторічні культури. Така оцінка зроблена з огляду на різницю у кореляції між обсягами оренди та площами багаторічних культур та відповідній кореляції для однорічних культур (рис 3). Тобто, орендар систематично прагне засівати землі менш ризиковими однорічними культурами. Альтернативні причини, пов’язані з цінами, регіональною специфікою та загальними змінами на національному рівні, були виключені за допомогою статистичних методів.

Разюча різниця спостерігається у рівні впливу орендних відносин на структуру сільськогосподарських культур між господарствами різного розміру. Рисунки 4 і 5 показують, що найбільш негативний ефект оренда має на малі фермерські господарства. Вплив орендних відносин на більші господарства і різниця між впливом оренди на площі багаторічних і однорічних культур є зовсім несуттєвою. Такої ситуації варто було б очікувати у випадку, коли захист прав орендарів знаходиться на високому рівні. Різниця у впливі орендних відносин між великими та малими господарствами можна пояснити тим, що великі сільськогосподарські підприємства мають політичну владу, кращий доступ до якісних юридичних послуг та використовують ці ресурси для захисту своїх прав.

Загальна різниця між короткостроковими наслідками для багаторічних і зернових культур найбільш відчутна для господарств із загальною площею земель менш ніж 200 га (зниження частки багаторічних культур на -0.34% на кожний пункт збільшення долі орендованих земель) і найменш відчутна для господарств, які обробляють від 2000 га до 5000 га (-0.06%). Аналогічна ситуація спостерігається при порівнянні багаторічних культур з олійними культурами.

У підсумку, можна стверджувати, що зменшення інвестицій у багаторічні культури (і, ймовірно, зменшення інших довгострокових інвестицій в покращення якості с/г земель та інші сільськогосподарські проекти) значною мірою пояснюється недостатнім рівнем захищеності прав орендарів, що в свою чергу пов’язано із незавершеною земельною реформою в Україні та продовженням дії мораторію.

На скільки великі втрати має Україні від такої невизначеності?

Якщо оцінювати втрати як різницю у доданій вартості між багаторічними культурами та їх найбільш вірогідною альтернативою серед однорічних культур (олійними культурами) в розрахунку на 1 га – прибутковість виробництва в 2012 році склала 1770 та 770 доларів США з одного га відповідно – то втрати становлять близько 1000 доларів США з гектара. За 2004-2012 роки Україна втратила близько 43 тис. га площ багаторічних рослин, що наразі можна віднести до проблеми незахищеності майнових прав орендарів. Це означає, що Україна щорічно втрачає близько 43 млн. доларів США доданої вартості від недостатнього інвестування у багаторічні культури. Низький рівень інвестування у виробництво молочної продукції, вирощування овочів, обладнання теплиць і системи зрошення, які також потерпають від цієї проблеми, збільшують обсяги таких втрат ще більше. Ці збитки нерівномірно розподіляються між великими та малими господарствами. Більшість збитків мають саме невеликі господарства.

Стратегії для зменшення негативного ефекту

Приклад України показує, що приватизація активів сама по собі не є достатньою для створення ефективних ринкових відносин. Інституційні реформи, що зменшують невизначеність і підвищують захист прав, також є обов’язковою умовою для зростання продуктивності.

Засоби боротьби з цією невизначеністю мають, насамперед, політичний характер. Ухвалення законопроектів, що спрощують і знижують вартість процедури реєстрації прав оренди, вирішення проблем, пов’язаних з правовим статусом земельних ділянок (наприклад, від спадщини і невитребуваних земельних паїв, польових доріг, земель колективної власності), консолідація земельних ділянок до рівня земельних масивів (полів) і, в кінцевому рахунку, зняття мораторію, може забезпечити визначеність і безпеку майнових прав орендарів, інвесторів і держави. Разом з поліпшенням законодавства і зниженням рівня корупції, ці законопроекти повинні надати стимули для сталого розвитку українського сільського господарства та сільської місцевості в цілому. Нарешті, подолання невизначеності щодо ринку земель сільськогосподарського призначення сприятиме укладенню довгострокових договорів оренди та надасть орендарям інвестиційні стимули, як є співставними зі стимулами що мають власники прав на землю.

Примітки