Ключевые выводы
- Среди 163 важных регуляций, которые, по мнению экспертов Индекса реформ, меняют «правила игры» в стране, 89 — это законы. Из них 70 инициированы депутатами, 10 — Кабмином, а девять — президентом.
- 309 из 423 депутатов девятого созыва в 2021 году были инициаторами хотя бы одного законопроекта, попавшего в Индекс как реформа или антиреформа.
- Крупнейшим реформатором стал Даниил Гетманцев, в тройку лидеров вошли также Юлия Гришина и Дмитрий Любота. В целом среди топ-12 реформаторов, которые по оценкам немного оторвались от других, — 3 женщины и 9 мужчин. Все они представляют фракцию «Слуга Народа».
- Крупнейшая доля активных депутатов (90%) — во фракциях «Голос» и «Слуга Народа». На третьем месте — «Доверие». Меньше всего экономических реформ инициировали депутаты фракции ОПЗЖ.
- Женщины активнее инициируют реформы, чем мужчины: 89% женщин были инициаторами законов, попавших в Индекс реформ, в то время как доля инициативных депутатов составила 70%. Средний балл женщин в рейтинге также оказался выше по сравнению с мужчинами — 4,8 против 2,7.
- Среди 7 депутатов-антиреформаторов (которые попали в рейтинг с отрицательной оценкой от -0,3 до -1 балла) 6 мужчин — Ярослав Рущишин, Николай Скорик, Олег Воронько, Николай Кириченко, Роман Мулик и Олег Семинский, и одна женщина — Нина Южанина. Они представляют фракции «Слуга Народа», «Голос», «Европейская солидарность» и ОПЗЖ.
- Публичные «лица» некоторых фракций — Петр Порошенко, Юлия Тимошенко, Виктор Медведчук, Юрий Бойко — за 2021 год не инициировали ни одного закона, попавшего в Индекс реформ. «Лица» фракций «Слуга Народа» и «Голос» оказались в середине рейтинга. Например, Кира Рудик («Голос») заняла 173 место с общим баллом 3 за соавторство в двух законопроектах, Александра Устинова («Голос») занимает 187 место в рейтинге с оценкой 2 балла за 2 инициированных законопроекта, Давид Арахамия (глава фракции «Слуга Народа») — на 27 месте с общим баллом 10 за 11 законопроектов.
В 2021 году эксперты Индекса реформ зафиксировали 163 нормативных акта, которые значительно влияют на экономические «правила игры» в Украине. Из них 146 получили положительную оценку, двенадцать — ноль баллов, а еще пять оказались антиреформами. Среди этих документов — 89 законов Украины, 43 постановления и два распоряжения Кабинета Министров, 23 постановления Национального банка Украины (НБУ), четыре указа других ведомств, один указ президента, а также запуск нового сервиса — репо с контролем рисков (рис. 1).
Рисунок 1. Реформаторские документы по видам, количество
Рисунок 2. Общая оценка всех инициаторов нормативных актов
Обычно самые масштабные изменения в стране вводятся именно законами. Так что мы проанализировали, кто разработал и внес в Верховную Раду наибольшее количество реформаторских законопроектов.
Иногда фактические авторы законопроектов остаются «в тени» — например, когда министерства или НБУ представляют разработанные ими законопроекты через депутатов или президента. Однако определить «настоящих» инициаторов законодательных актов из открытых источников почти невозможно. Поэтому в этом исследовании мы опираемся на формальных инициаторов, указанных в карточках законопроектов.
С 1 января по 31 декабря 2021 года больше всего реформаторских законопроектов инициировали народные депутаты (рис. 2): за этот период они наработали 70 законопроектов, из которых 64 получили положительные оценки экспертов, три получили 0 баллов, а еще три были признаны антиреформами — это законы о снижении ставки НДС на некоторые виды аграрной продукции (Выпуск 155), об обеспечении финансовой стабильности на рынке природного газа (Выпуск 167) и о выводе газа из-под действия закона о публичных закупках (Выпуск 152).
Рисунок 3. Распределение реформаторских законопроектов по субъектам законодательной инициативы
Поскольку народные депутаты выступили инициаторами наибольшего количества реформаторских законов, нам стало интересно, кто из них приложил больше всего усилий к внедрению реформ в стране. Итак, мы составили рейтинг народных избранников по оценкам инициированных ими законопроектов согласно Индексу реформ. За каждый инициированный им законопроект депутат получил такое количество баллов, которое эксперты Индекса реформ присвоили законопроекту после того, как он был принят. Таким образом, депутат, инициировавший один закон на 3 балла, в рейтинге будет занимать такое же место, как депутат, инициировавший 3 закона по 1 баллу. Следовательно, каждый депутат получил определенное количество баллов за инициированные им реформы. Эти данные позволяют исследовать, в каких фракциях больше депутатов-реформаторов, сколько им лет, кого среди реформаторов больше — мужчин или женщин и т.д.
В 2019 году до последнего созыва Верховной Рады было избрано 424 народных депутата. Однако пятеро нардепов сложили свои полномочия досрочно. Речь о «Слуге народа» Александре Скичко и нардепе «За будущее» Игоре Колыхаеве, которые получили должности глав Черкасской и Херсонской областных государственных администраций. Также из Рады досрочно выбыли депутаты от «Слуги народа» Ирина Верещук (ныне вице-премьер-министр по вопросам реинтеграции оккупированных территорий), Денис Монастырский (получил должность министра внутренних дел) и Антон Поляков, умерший 8 октября 2021 года. Вместо них в парламент пришли нардепы от «Слуги народа» Сергей Козырь, Виталий Войцеховский, Сергей Кострийчук и Антон Швачко. Следовательно, сейчас действующими являются 423 народных депутата последнего созыва.
Они закончили год с такими результатами: 296 получили положительную оценку в рейтинге — от 0,2 до 25,6 баллов. Семь депутатов получили отрицательные оценки от -0,3 до -1 балла. Шестеро депутатов участвовали в разработке законов, которые в Индексе реформ получили оценку 0 и, соответственно, не принесли баллов своим инициаторам. Еще 114 народных депутатов за год не инициировали ни одного реформаторского закона и не были включены в наш рейтинг.
Итак, в рейтинге осталось 309 действующих народных депутатов, которые поделили между собой 78 мест рейтинга (у некоторых депутатов совпали итоговые баллы за инициированные законы).
В 2021 году был принят Закон Украины №1320-ІХ о разрешении органам местного самоуправления осуществлять контроль за соблюдением законодательства о труде (Выпуск 167, +0,8 балла). Этот законопроект достался нынешней Раде «в наследство» от парламента прошлого созыва. В его разработке и регистрации участвовали 18 народных избранников Рады VIII созыва: Алексей Порошенко, Иван Мельничук, Роман Мацола, Андрей Шинькович и Андрей Вадатурский (Блок Петра Порошенко), Татьяна Острикова, Сергей Кираль и Роман Семенуха (объединение «Самопомич»), Виктор Галасюк и Игорь Попов (Радикальная партия Олега Ляшко), Михаил Хмиль и Геннадий Кривошея (Народный фронт), Оксана Продан (УДАР), Александра Кужель («Батькивщина»), Александр Нечаев (Оппозиционный блок), а также внефракционные депутаты Борислав Розенблат, Александр Дубинин и Валентин Дидыч. Каждый из них получил за этот закон 0,8 балла. Однако этот закон и соответствующих депутатов мы не включали в рейтинг.
Коллективная работа
Итак, в 2021 году 309 депутатов инициировали хотя бы один закон, попавший в Индекс реформ (с положительной или отрицательной оценкой). 63 из 70 реформаторских законов были инициированы группами депутатов, причем часто из разных фракций. Только семь законов имеют одного инициатора. Это законы о финансовом лизинге (инициатор — Даниил Гетманцев), о реализации арестованного ипотечного имущества и о расширении круга субъектов предоставления гостиничных услуг (Игорь Фрис), о разрешении органам местного самоуправления получать гуманитарную помощь (Михаил Лаба), о разрешении органам местного самоуправления контролировать соблюдение законодательства о труде (Максим Ефимов), закон о расширении полномочий АМКУ (Роксолана Пидласа), а также закон о сертификации системы передачи электроэнергии в соответствии с требованиями ЕС (Андрей Герус).
Рисунок 3. Законопроекты, попавшие в Индекс реформ, по количеству инициаторов
Чаще всего депутаты подавали законопроекты небольшими группами — до 16 соавторов (рис. 3). Однако иногда к разработке приобщается гораздо больше народных избранников. Так, больше всего соавторов у пяти законопроектов: об особенностях предоставления электронных публичных услуг (Выпуск 166) — 116 инициаторов; об упрощении присоединения к электросетям малого и среднего бизнеса (Выпуск 167) — 98 инициаторов; об уравнивании матери и отца в праве на отпуск по уходу за ребенком (Выпуск 160) — 87 инициаторов; изменения в закон о Национальном агентстве по вопросам выявления, розыска и управления активами (Выпуск 166) — 70 инициаторов, и о специальных условиях налогообложения для резидентов «Дія.Сіті» (Выпуск 176) — 63 инициатора.
Рисунок 4. Распределение оценок у депутатов, которые инициировали хотя бы одну (анти)реформу
Чудесная дюжина
Высшие баллы — от 25,6 до 12,8 баллов — получили 12 народных депутатов. Это Даниил Гетманцев (получил 25,6 баллов за работу над 18 законопроектами), Юлия Гришина (получила 17,3 балла за участие в разработке 16 законопроектов), Дмитрий Любота (получил 16,9 баллов за 16 законопроектов), Виктория Кинзбургская (16,1 балл за 13 законопроектов), Сергей Штепа (15,5 баллов за 10 законопроектов), Егор Чернев (14,8 баллов за 11 законопроектов), Владимир Ватрас (14,4 балла за 12 законопроектов), Галина Третьякова (13,8 баллов за 13 законопроектов), Александр Ковальчук (13,5 баллов за 10 законопроектов) Александр Федиенко (13,3 балла за 10 законопроектов), Андрей Мотовиловец (13 баллов за 10 законопроектов) и Андрей Клочко (12,8 баллов за 12 законопроектов). Все они депутаты фракции «Слуга народа».
Полный рейтинг депутатов смотрите в инфографике по ссылке.
Интересно, что публичные «лица» фракций «Батькивщина», «Европейская Солидарность» и ОПЗЖ — наиболее часто появляющиеся в политических ток-шоу народные депутаты — в 2021 году не присоединились к инициированию ни одного реформаторского законопроекта. Это касается Юлии Тимошенко, Юрия Бойко, Виктора Медведчука, Нестора Шуфрича, Петра Порошенко. Эти народные избранники были частыми гостями в эфирах телеканалов и попадали под проверки VoxCheck за громкие публичные заявления, однако не отличились инициативностью в разработке реформ.
«Лица» фракций «Голос» и «Слуга Народа» оказались в середине нашего рейтинга. К примеру, глава фракции «Голос» Александра Устинова работала над двумя важными законопроектами, которые принесли ей два балла и 187 место в рейтинге, а нардеп Кира Рудик получила 173 место с общим баллом 3 за соавторство в двух законопроектах. Глава фракции «Слуга Народа» Давид Арахамия — на 27 месте с общим баллом 10 за соавторство в одиннадцати законопроектах. Глава фракции «Доверие» Олег Кулинич получил 3,3 балла за работу над тремя проектами законов и занял 149 место, а глава фракции «За будущее» Игорь Палица оказался на 210 месте с баллом 2 за работу над законопроектом об упрощении присоединения к электросетям для малого и среднего бизнеса.
Чтобы объективно оценить деятельность 114 народных избранников, которые в 2021 году не инициировали ни единого закона из Индекса реформ, мы решили воспользоваться другим нашим инструментом — КПД Депутатов. Он оценивает общую активность парламентариев — количество посещенных заседаний, участие в голосованиях и поддержку реформ.
Рисунок 5. Распределение нардепов, которые не вошли в рейтинг, по голосованию за реформы (КПД)
Как видно из рисунка, шесть нардепов не были соавторами законов из Индекса реформ, однако активно участвовали в голосованиях и поддерживали важные инициативы. Например, Владимир Гевко («Слуга Народа») занял первое место за КПД — его полезность в Раде составила 96%. Нардеп посетил почти все заседания парламента (83%) и участвовал почти во всех голосованиях (94%). То же касается нардепов «Слуги Народа» Александра Пасичного (96%), Сергея Кальченко (96%), Максима Заремского (95%), Владимира Козака (91%) и Дмитрия Костюка (91%).
В то же время больше всего нардепов — шестнадцать — за год не проявили себя ни в подаче, ни в поддержке важных законов. В частности, Вадим Рабинович (ОПЗЖ) занимает последнее место с коэффициентом полезности 1%. Нардеп посетил всего 37% заседаний и пропустил почти все голосования. В целом самым большим бездельем отличились именно нардепы ОПЗЖ: коэффициент полезности десяти депутатов фракции, не инициировавших ни одной экономической реформы, не превышает 9%. Кроме уже упомянутого Рабиновича, это Вадим Столар (2%), Сергей Левочкин и его сестра Юлия Левочкина (у обоих — 3%), Тарас Козак (3%), Юрий Бойко (3%), Юрий Солод (4%), Наталия Королевская (6%), Виктор Медведчук (7%), Александр Фельдман (8%), Александр Пузанов (8%), Виталий Борт (8%) и Федор Христенко (9%). Коэффициент полезности ниже 10% также у внефракционных депутатов Дмитрия Шенцева (7%) и Андрея Деркача (4%) и депутата «За будущее» Степана Ивахова (7%).
В какой фракции больше всего инициируют реформы?
Больше всего депутатов (по количеству), работавших над разработкой и подачей реформаторских законопроектов, было среди фракции «Слуга Народа». Это понятно, поскольку наиболее многочисленной фракции гораздо легче инициировать и обеспечивать принятие инициированных законопроектов по сравнению с оппозиционными фракциями. На втором месте в рейтинге оказался «Голос», а на третьем — «Доверие».
Далее мы приводим рейтинг фракций по проценту в них народных депутатов, участвовавших в инициировании хотя бы одного важного законопроекта.
«Слуга народа»: 90% инициативных нардепов
Всего во фракции «Слуга народа» насчитывается 242 народных депутата, из которых положительные оценки набрали 212 человек — от 0,5 (Остап Шипайло и Дмитрий Налетов) до 25,6 (Даниил Гетманцев). В то же время, у фракции и самое большое количество антиреформаторов — четыре. Это Олег Воронько, Николай Кириченко, получившие -1 балл за закон о снижении ставки НДС на некоторые виды аграрной продукции, и Олег Семинский и Олег Мулик — они получили -1 балл за закон об обеспечении стабильности на рынке природного газа.
Народные избранники-«слуги» участвовали в подаче 69 из 70 «депутатских» законов, попавших в Индекс реформ.
Следовательно, средний балл фракции составил 5,3, а медиана — 4,5.
«Голос»: 90% инициативных нардепов
Фракция Голос насчитывает 20 народных избранников, 17 из которых получили положительные оценки от 1 (Ольга Стефанишина, Андрей Осадчук, Олег Макаров и Роман Костенко) до 7,5 балла (Ярослав Железняк). Антиреформатором фракции стал Ярослав Рущишин — он получил -0,3 балла за участие в подаче закона о выводе газа из-под действия закона о публичных закупках.
Депутаты фракции приобщались к разработке законопроектов в финансовой, образовательной, энергетической и социальной сферах, а также законодательства, которое касается цифровизации, госуправления и регулирования бизнеса. В целом нардепы «Голоса» участвовали в инициировании 21 важного законопроекта.
Средний балл фракции в 2021 году составил 3,2, медиана — 3 балла.
«Доверие»: 80% инициативных нардепов
Во фракцию входят 20 народных депутатов, из которых положительный балл получили 16. Самый низкий рейтинг (0,5) получил Сергей Шахов, а самый высокий (11,8) — Геннадий Вацак. Среди депутатов «Доверия» в 2021 году не было ни одного антиреформатора.
Депутаты фракции участвовали в инициировании 25 важных законопроектов. Они касались преимущественно финансовой сферы, образования, усовершенствования административных услуг, регулирования бизнеса и правоохранительной системы.
Средний балл фракции в 2021 году — 3, а медиана — 1,8.
«За будущее»: 67% инициативных нардепов
Из 21 нардепа фракции «За будущее» положительные оценки получили 14 человек. Самый низкий балл получила народная депутат фракции Ирина Констанкевич (0,5), а самый высокий — Дмитрий Лубинец (9,3). В этой фракции тоже не было ни одного антиреформатора.
Нардепы «За будущее» участвовали в подачи 19 законопроектов, касающихся финансовой сферы, образования, цифровизации, энергетики и госуправления.
Средний балл фракции составил 2,9, а медиана — 2.
«Батькивщина»: 44% инициативных нардепов
Во фракции «Батькивщина» насчитывается 25 народных депутатов, из которых девять получили положительный балл. Самый низкий балл получил Сергей Тарута (0,2), а самый высокий — Алена Шкрум (5,5). Антиреформаторов в этой фракции тоже нет.
Нардепы фракции участвовали в разработке 14 законопроектов в таких областях как образование, цифровизация, социальная сфера и энергетика.
Следовательно, средний балл фракции составил 1,2, а медиана — 1 балл.
Внефракционные: 42% инициативных нардепов
В Верховной Раде также работает 24 внефракционных народных депутата. Из этой группы 10 человек получили положительную оценку — от 0,5 (Вадим Новинский, Роман Иванисов и Виктория Гриб) до 10,5 балла (Роман Соха). Среди внефракционных депутатов нет ни одного антиреформатора.
Они участвовали в подаче 20 законопроектов, которые касались преимущественно образования, цифровизации, регулирования бизнеса и энергетики.
Средний балл группы внефракционных — 2,6, медиана — 1.
«Европейская Солидарность»: 33% инициативных нардепов
Из 27 народных депутатов, входящих во фракцию «Европейская Солидарность», восемь получили положительную оценку — от 0,5 (Ирина Фриз) до 3,3 (Артур Герасимов). Антиреформатором фракции в 2021 году стала Нина Южанина из-за участия в подаче закона о снижении ставки НДС на некоторые виды аграрной продукции.
Участники фракции работали над разработкой 9 важных законов, касающихся цифровизации, секторального развития и энергетики.
Фракция получила средний балл 1,2, а медиана составила 1 балл.
ОПЗЖ: 30% инициативных нардепов
Из общего количества 44 человека во фракции ОПЗЖ положительные оценки получили 11 народных депутатов — от 0,5 (Виктор Черный, Владимир Мороз, Валерий Гнатенко) до 8,5 баллов (Сергей Ларин). Антиреформатором фракции стал Николай Скорик, получивший -0,3 балла за участие в инициировании закона о выводе газа из-под закона о публичных закупках.
Депутаты от ОПЗЖ участвовали в подаче 18 важных законопроектов. Среди них — законодательство в финансовой, социальной, энергетических сферах, а также в сфере цифровизации.
Фракция получила средний балл 2, а медиана составила 1 балл.
Распределение инициаторов реформ по возрасту
В Чехии провели исследование, показавшее, что возраст законотворцев положительно влияет на их участие в голосованиях и активность, а продолжительность пребывания в должности — отрицательно. Так, депутаты постарше предлагают больше законопроектов. В то же время более опытные парламентарии выступают с большим количеством публичных выступлений по сравнению с младшими коллегами. Мы решили проверить, насколько эти результаты касаются инициаторов экономических реформ в Украине.
Рисунок 7. Распределение инициаторов законопроектов по возрасту
Рис 7. позволяет предположить, что в Украине нет зависимости между возрастом и количеством инициированных законопроектов. Больше всего реформаторских законопроектов инициировали депутаты среднего возраста.
Возраст одиннадцати народных депутатов, возглавивших рейтинг — от 31 (Сергей Штепа, 5 место) до 58 лет (Галина Третьякова, 8 место).
Возраст большинства инициаторов законов — 41 год. А женщины-инициаторы реформ немного моложе — среди них больше всего лиц в возрасте 36 лет.
Самый старший депутат, попавший в наш рейтинг, — Григорий Суркис (ОПЗЖ), которому 72 года. В 2021 году он участвовал в инициировании одного закона — об основных принципах молодежной политики, который, впрочем, получил оценку 0 и не прибавил баллов в рейтинг нардепа. Самой старшей женщиной в рейтинге стала Галина Третьякова («Слуга Народа»), которой 58 лет. В общем рейтинге она заняла восьмое место и вошла в топ-двенадцать крупнейших реформаторов.
Самым молодым народным депутатом, попавшим в наш рейтинг, является Святослав Юраш («Слуга Народа»), которому 25 лет. Он работал над законами об особенностях предоставления электронных публичных услуг, уравнивании мужчин и женщин в праве на отпуск по уходу за ребенком, об упрощении присоединения малого и среднего бизнеса к электросетям, а также над законом об основных принципах молодежной политики. Эти документы обеспечили ему 4 балла. Самой молодой инициативной женщиной-депутатом стала Анна Колесник («Слуга Народа»), 27 лет. В целом она работала над разработкой шести важных законов: об усовершенствовании деятельности Национального банка Украины (НБУ), об упрощении для банков выполнения функций агентов валютного надзора, о создании Бюро экономической безопасности, об уравнивании мужчин и женщин в праве на отпуск по уходу за ребенком и об основных принципах бюджетной политики. В общей сложности Колесник получила 6,5 баллов в свой рейтинг.
Кого больше среди реформаторов: женщин или мужчин?
В наш рейтинг вошли 72 народных депутата-женщины, которые за год инициировали хотя бы одну реформу, из 82 работающих в Раде. Следовательно, доля инициативных депутатов-женщин — 89%. Их средний балл — 4,8, а медиана — 4 балла.
Самую высокую положительную оценку получила Юлия Гришина, занявшая второе место в общем рейтинге. Меньше всего баллов у единственного антиреформатора среди женщин — депутата фракции «Европейская Солидарность» Нины Южаниной (-1).
Среди народных депутатов-мужчин 237 в 2021 году инициировали хотя бы одну реформу, что составляет 70% нардепов. Их средний балл — 2,7, а медиана — 1 балл, что также ниже показателей народных депутатов-женщин.
Самый высокий положительный балл получил лидер общего рейтинга Даниил Гетманцев, самые низкие оценки у 4 антиреформаторов из фракции «Слуга Народа» (-1 балл).
Что инициировали Кабинет Министров и президент
Не только народные депутаты в 2021 году инициировали реформаторские законы. Над их разработкой также работали Кабинет Министров и президент Украины Владимир Зеленский.
Так, премьер-министр Украины Денис Шмыгаль в прошлом году зарегистрировал в Верховной Раде десять законопроектов, которые были приняты и попали в Индекс реформ. Большую часть инициированных им законов составляют секторальные реформы: о научных парках (Выпуск 170), государственной поддержке агрострахования (Выпуск 165), стимулировании деятельности фермерских хозяйств (Выпуск 171), мультимодальных перевозках (Выпуск 175), ускоренной регистрации лекарств (Выпуск 173). Кроме того, Кабмин инициировал законы о медиации (Выпуск 175), о разрешении иностранцам и лицам без гражданства оформлять биометрические украинские визы (Выпуск 157) и изменения в Налоговый кодекс относительно обеспечения сбалансированности бюджетных поступлений (Выпуск 176). Хорошая новость в том, что среди инициированных Кабмином законов нет антиреформ. Следовательно, его общая оценка составила 10,3 балла.
Владимир Зеленский в 2021 году инициировал девять законов. Они касались преимущественно судебной, правоохранительной и налоговой сфер. Положительные баллы ему принесли законы об усовершенствовании уголовной ответственности за недостоверное декларирование (Выпуск 165), порядке избрания членов Высшего Совета правосудия (Выпуск 166), всеукраинском референдуме (Выпуск 158). Многие президентские законы получили противоречивые оценки от экспертов: и отрицательные, и положительные, поэтому их общая оценка составила 0 баллов. Это закон об «инвестнянях» (Выпуск 154), о предотвращении чрезмерного влияния олигархов (Выпуск 172), а также два закона из пакета «налоговой амнистии» — об освобождении декларантов от ответственности за нарушение требований валютного законодательства (Выпуск 163) и о снятии ответственности за умышленное уклонение от уплаты налогов при условии подачи единовременной специальной добровольной декларации (Выпуск 165). В то же время, ключевой закон о налоговой амнистии (Выпуск 165) получил от экспертов Индекса реформ негативную оценку. Таким образом, общий рейтинг президента составил 3,8 балла.
Предостережение
Автор не является сотрудником, не консультирует, не владее�� акциями и не получает финансирования ни от одной компании или организации, которая имела бы пользу от этой статьи, а также никак с ними не связан.
