Как Приватизировать Укрзализныцю?

Железная дорога является критической частью национальной инфраструктуры и источником экономического роста Украины, вот почему её модернизация так важна для страны. Недавние реформы способствуют решению её проблем, однако они всё ещё далеки от идеальных. Нужны более смелые инициативы, чтобы закрепить прогресс и избежать ловушек, к которым привела либерализация инфраструктуры в других странах.

Недавно началось обсуждение планов, касающихся либерализации украинских железных дорог по принципам, схожим с теми, которые применяются в последнее время в большинстве стран ЕС. Это стандартная практика для новых и потенциальных членов ЕС, и применяемая методология, как правило, одинакова: разделяют инфраструктуру и операционное руководство железными дорогами, последнее — приватизируют. Украинский подход не сильно от этого отличается – инфраструктура, операционная деятельность и руководство номинально действуют раздельно, однако по-прежнему объединены под контролем Министерства Инфраструктуры. Этот подход не только не решает основных конфликтов интересов, но и устанавливает антиконкурентные тенденции в самом начале процесса, что, как показал предыдущий опыт, сильно затрудняет более поздние этапы либерализации. Если Украина продолжит следовать по этому пути, по которому до нее прошли многие страны ЕС, она рискует столкнуться со сложным комплексом проблем.

Путь, по которому сейчас идет Украина, называется «горизонтальным» разделением, при котором одни компании будут владеть материальной инфраструктурой, такой как рельсы и линии электропередач, в то время как другие компании будут владеть правами на осуществление перевозок и, собственно, вагонами. Операторы, оплачивая право на доступ к инфраструктуре и соответствуя требованиям к безопасности, могут получить разрешение пользоваться рельсами, которыми владеет собственник инфраструктуры.

Прежде всего, необходимо разобраться в преимуществах и недостатках «горизонтальной» модели. Наиболее подходящие примеры тут — страны ЕС и особенно Великобритания. Результаты внедрения такой модели там оказались смешанными: рынок перевозки грузов за последние 10 лет вырос на 60% процентов, но одновременно участились несчастные случаи и неплатежи. Собственник инфраструктуры, некогда акционерная компания с торгуемыми акциями, был ре-национализирован в 2002 году, после того как начал испытывать финансовые трудности. Были также ренационализированы многие частные операционные компании. Беспорядка добавила система франчайзинга разных путей, поскольку одну и ту же франшизу в разное время получали разные операторы, что приводило к проблемам с последовательностью и финансовой ответственностью.

Большинство стран на континенте приняли решение в пользу несколько иного подхода, предпочтя оставить инфраструктуру в госсобственности с самого начала. Но это не оказалось эффективной альтернативой. Рынок грузовых перевозок на континенте переживает сложные времена, а состояние настоящей конкуренции между частными компаниями оставляет желать лучшего. Большинство правительств владеют и инфраструктурными, и операционными компаниями, которые, несмотря на номинальное разделение, могут кооперироваться против конкурентов через холдинговые компании или министерства транспорта. Существует очевидная мотивация, с рыночной точки зрения, для госкомпаний-собственников инфраструктуры отдать приоритет государственным же операционным компаниям. Пример этого – недавний случай с Deutsche Bahn, когда Еврокомиссия заставила инфраструктурное подразделение немецких железных дорог отказаться от политики существенных скидок, на которые могло претендовать только операционное подразделение Deutsche Bahn.

Иногда в результате неэффективности государственных операторов для частных операторов открываются возможности. Как пример – случай Франции, которая недавно уменьшила, а в некоторых случаях совсем отменила сервисы грузоперевозки для небольших перевозчиков, толкая их на выбор более дорогой и менее эффективной услуги перевозки грузовыми автомобилями. Стоимость трудозатрат и нехватка мощностей государственного оператора SNCF стали причиной такого решения, но Rail Development Corp., американская железнодорожная компания, недавно открыла собственную операционную компанию, чтобы забрать часть этого рынка.

«Горизонтальная» система, однако, имеет несколько преимуществ. Страны с такой системой обычно имеют много операторов, и, если они платят за доступ к инфраструктуре и выполняют требования по безопасности, они могут предоставлять услуги по всей стране и за рубежом. Это довольно равномерно распределяет конкуренцию по регионам страны, отсекая региональные олигополии и монополии, основанные в США или других странах. Требуется гораздо меньше частных инвестиций, если государство сохраняет инфраструктуру в собственности, поскольку компании-операторы платят только за локомотивы и вагоны. Это, к сожалению, оказывается обоюдоострым мечом, если государство не в состоянии инвестировать в инфраструктуру в объемах, необходимых, чтоб сделать частные переводки привлекательными.

Итак, что получится, если Украина сейчас пойдет именно этим путем? Текущий план предполагает, что Министерство транспорта останется собственником и инфраструктурного, и операционного подразделений. Это уже на пороге создает потенциал для сговора против потенциальных новых участников рынка, поскольку можно предположить, что Укрзализниця не захочет отдавать свой бывший бизнес сторонним компаниям. А такие сторонние компании, скорее всего, отыщутся в изобилии, принимая во внимание объемы, стратегически благоприятное расположение, прибыльность грузоперевозок, в частности, например, украинской сельскохозяйственной продукции. Как может оплачиваться модернизация инфраструктуры? Это вторая ловушка такого плана: государство, и так испытывающее большую потребность в денежных вливаниях, должно будет дополнительно инвестировать в модернизацию и поддержание существующей инфраструктуры, чтобы операторы были уверены, что они получают под свой контроль эффективную и безопасную сеть.

Что эти преимущества и недостатки в сумме дадут Украине? Рынок грузоперевозок, без сомнения, может стать привлекательной перспективой, но, скорее всего, устаревшая инфраструктура вряд ли получит сколько-нибудь существенные вливания от правительства, а исторически очень мощная Укрзализниця будет обладать возможностями до крайности усложнить конкуренцию на рынке через свое инфраструктурное подразделение. Вместе, неопределенность с государственными инвестициями, а также мощь и политическая коррумпированность, характерные для Укрзализници, снизят вероятность внешних вливаний до, возможно, средств нескольких наиболее заинтересованных инвесторов.

Что может стать альтернативой данному пути? Доктор Рассел Питтман в предыдущей статье предложил вариант «вертикального» разделения. При таком подходе компании будут владеть и собственной инфраструктурой, и собственными операционными активами. Инфраструктура будет поделена между разными компаниями, таким образом, чтобы конкурирующие компании обслуживали одни и те же регионы. Комбинации из конкурирующих операторов/собственников инфраструктуры создадут несколько преимуществ, которых не имеет «горизонтальная» модель. В частности, это более высокий уровень контроля со стороны инвестора, через добавление инфраструктурных активов к портфелю частного собственника, а не правительственной организации с коррупционными интересами. Это оставит гораздо больше ответственности за финансирование инфраструктуры на стороне частных операторов, у которых появится прямая мотивация содержать свои пути в наилучшем состоянии. И в конечном счете это подорвет мощь Укрзализницы.

В этом подходе тоже есть свои минусы. Два самых существенных из них – более существенные инвестиции, которые потребуются от частных компаний чтобы добавлять инфраструктурные объекты в портфель, и потенциал для появления олигополий. Как бы то ни было, если правительство будет регулировать рынок эффективно, предотвращая злоупотребления тарифами на грузовые перевозки и входя в государственно-частные партнерства, эти недостатки можно будет смягчить.

Каким может стать итог такого пути для Украины? Инвесторы по-прежнему будут стремиться сюда, привлеченные большим рынком грузоперевозок, из сомнения относительно возросших затрат на инфраструктуру будут компенсироваться тем, что, как собственники этой инфраструктуры, именно они будут нести ответственность за эффективное и справедливое управление своей сетью. Такие компании как Deutsche Bahn, Rail Cargo Austria и Genessee and Wyoming – только несколько имен из тех, кто имеет и финансовые ресурсы, и необходимый опыт, чтобы достичь успеха. А железные дороги при этом будут наконец модернизированы, и стоить это для страны будет гораздо меньше, чем если бы правительство платило в одиночку, благодаря вливаниям крупного частного капитала.

Этот подход продемонстрировал свою эффективность в Мексике и Бразилии, и легко может быть имплементирован в Украине. Есть несколько проблем, которые при этом нужно разрешить. В частности, это грамотное регулирование, чтобы не допустить появления монополий/олигополий, а также такое разделение сети, которое обеспечит конкуренцию разных компаний за перевозки между разными городами. Но если это будет сделано, вероятность успеха очень велика. Более высокая первоначальная стоимость для частных инвесторов и деликатный характер выполнения планов по приватизации могут показаться непреодолимыми препятствиями в краткосрочном или даже среднесрочном периоде, но в долгосрочном периоде такая страна, как Украина, с масштабным промышленным сектором, получит преимущества от вертикальной интеграции в секторе железнодорожных перевозок. В конце концов, многие страны, включая Бразилию, Мексику, Австралию, преуспели на этом поприще, а вертикально интегрированная железнодорожная США считается лучшей в мире.

Текущий план, согласно которому инфраструктурное, операционное и общее управленческое подразделения объединены под контролем Министерства инфраструктуры [2], имеет все недостатки, с которыми сейчас сталкиваются европейские системы. До октябрьского голосования в Парламенте, стоит рассмотреть другие варианты, в частности, «вертикальное» разделение в индустрии, чтобы избежать громадных проблем, к которым может привести «горизонтальная» система. Таким образом, Украина, используя политическую волю, имеет возможность поставить железнодорожную отрасль на правильные рельсы, которые приведут к успеху в будущем.