Міндовкілля України повідомило, що «цього року ми активно готуємося до двосторонньої зустрічі в рамках офіційного скринінгу між Україною та Європейською Комісією за розділом 27 «Довкілля та зміна клімату». Переговори будуть стосуватися «умов, за яких країну буде прийнято до ЄС, … та імплементації норм та правил, які є обов’язковими для всіх держав-членів ЄС».
Україна не вперше бере участь у таких перемовинах. Проте є дві головні відмінності цього етапу переговорів. Якщо раніше Україна вибирала з європейського acquis те, що відповідає українському законодавству, то тепер ми маємо просто перенести в Україну зміст, принципи та політичні цілі договорів ЄС (the content, principles and political objectives of the EU Treaties), а також усі положення щодо спільних прав та обов’язків, що складають масив права ЄС (common rights and obligations that constitute the body of EU law).
Крім того, існує дуже важлива різниця між поняттями та принципами договорів ЄС (EU Treaties) та законодавчими актами і технічними стандартами законодавства ЄС (EU law). Спільне розуміння понять між Україною та ЄС необхідне з самого початку переговорів про вступ, тоді як для імплементації законів і технічних стандартів Україна ще матиме певний час. Водночас теперішня суспільна дискусія про вступ до ЄС створює враження, що головні проблеми вступу України полягають саме в необхідності пристосуватися до великої кількості технічних стандартів ЄС, а не в спільному розумінні смислу його договорів (EU Treaties). Але це не так – Україна рухається до Європейського Союзу не для того, щоб відірватися від радянських технічних стандартів, а для того, щоб позбутися радянських смислів, включно з «мічурінськими» підходами до довкілля.
Як фізик-теоретик із 40-річним досвідом роботи зі смислами, пропоную українській делегації свої нотатки про ключові смислові розбіжності між Україною та ЄС у сфері довкілля та розвитку, сформульовані під час роботи над Дорожньою картою реформ оцінки екологічної шкоди в рамках Sweden-UNDP project «Reducing the Risks of Long-Term Environmental Disasters in Ukraine through the Establishment of a Coordination Center for Environmental Damage Assessment« та над «Посібником з оцінки кліматичних ризиків міста« на замовлення GIZ.
Серед зауважень Європейської Комісії (ЄК) щодо прогресу України за Главою 27 «Навколишнє середовище та зміна клімату» особливу увагу слід звернути на такі поняття, які необхідно пояснити та переосмислити під час переговорів про вступ:
- Відповідальність за стан довкілля та за його відновлення (Environmental Liability)
- Оцінка впливу на довкілля (ОВД)
- Розуміння кліматичних ризиків та шляхів їх скорочення (Green Deal).
Екологічна відповідальність в СРСР і в ЄС
Коли при апроксимації в 2016 році Водної Рамкової Директиви ЄС робоча група фахівців, до якої входив і я, намагалися додати до преамбули Водного Кодексу України перший її параграф: «Вода є скоріш не комерційним виробом, як будь-який інший, а спадщиною, яку слід охороняти, захищати, і отже, слід ставитися до неї як до такої», наша спроба наштовхнулася на спротив Міндовкілля та Державного агентства водних ресурсів, щойно перейменованого з Держводгоспу без якихось смислових змін його функцій і відповідальності.
Як фізика, що працює з природничими законами, мене завжди обурювало, що згідно з радянським «мічурінським» ставленням до довкілля екологічна відповідальність настає лише внаслідок порушення встановлених Державою законів і нормативів, а не внаслідок порушення встановлених Природою обмежень. Але в пострадянському Законі України про охорону навколишнього природного середовища (ОНПС) «екологічна шкода» досі оцінюється на основі радянського «нормативного» підходу як «збитки і втрати, заподіяні державі внаслідок порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища». В той час як у ЄС екологічна шкода оцінюється за величиною змін природного ресурсу або порушення пов’язаних із природними ресурсами послуг та за обсягом коштів, необхідних для відновлення довкілля до вихідного стану.
Така розбіжність призводить до декількох негативних наслідків. Перше, очевидні її корупційні ризики, коли оцінка шкоди легко змінюється в сотні разів простою Постановою Кабміну. Приклад: До війни Держекоінспекція України нараховувала мільярди гривень екологічних збитків на рік, а в 2002-2023му – в тисячу разів більше. Друге, використання настільки принципово відмінних від міжнародних методик оцінки екологічної шкоди унеможливлює інтеграцію цих даних до Реєстру збитків, завданих агресією РФ проти України, створеного в Гаазі Радою Європи.
Тому, зважаючи на нещодавнє ухвалення Закону ЄС про відновлення природи, варто перед початком переговорів погодитися нарешті на впровадження в Україні екологічної відповідальності європейського зразка. Для цього слід змінити базові екологічні закони відповідним чином (дивись мої рекомендації тут, тут і тут). Без цього нам не бачити ані членства в ЄС, ані проєктів з відновлення довкілля. Бо про яке відновлення довкілля може йтися, коли в країні відсутні відповідальні за його відновлення?
ОВД – це не юридична процедура оцінки порушень екологічного законодавства, а процес вимірної оцінки фізичного впливу на довкілля
Ще одним спадком Радянського Союзу є те, що такі поняття, як «екологічна безпека» та «екологічний вплив/шкода», не вимірюються в Україні кількісно, а визначаються дихотомічно (є або нема). Таких дихотомічний контроль неефективний через відсутність вимірюваних об’єктивних даних про зміни стану довкілля, бо коли не можна вимірювати – не можна й ефективно управляти.
Інша причина неефективності полягає в тому, що дихотомія – це «гра з нульовою сумою» (тобто гра, в якій обов’язково є той, хто виграв, і той, хто стільки ж програв) між порушниками законодавства та інспекторами. У цій грі на відновлення довкілля залишається нуль. Таке управління дає можливість карати порушників, але не дозволяє навіть ставити питання, де, як і чому треба поліпшувати стан довкілля.
Перед переговорами з ЄС варто сформулювати пропозиції з радикального реформування процесу оцінки впливу (і шкоди) на довкілля шляхом переходу від «нормативної» дихотомічної оцінки до інклюзивного управління досягненням спільних цілей розвитку за найменших витрат для суспільства.
Розуміння кліматичних ризиків та шляхів їх скорочення
В успадкованому від СРСР законодавстві (Закон про ОНПС та Кодекс цивільного захисту) досі зберігається розуміння, що безпека – це відсутність ризиків і що буває тільки два стани безпеки – безпека і небезпека. Тому всі спроби перейти до управління кліматичними чи екологічними ризиками наражаються на спротив і нерозуміння. Проте в оновленій Екологічній стратегії України безпека визначена не як відсутність ризиків, а як скорочення ризиків. Про це слід сказати на переговорах, а також про те, що відповідні зміни будуть внесені й до інших базових екологічних законів.
Green Deal
Стосовно розуміння способів скорочення ризиків, в Україні досі більшість фахівців вважають, що Зелена Угода (Green Deal) — це односторонній Зелений курс на скорочення викидів, тобто єдиний можливий шлях боротьби зі зміною клімату та її наслідками, а не угода між необхідністю як скорочувати викиди, так і пристосовуватися до життя у зміненому кліматі. Це чітко видно з різниці між українським і ООНівським розумінням Цілі сталого розвитку (ЦСР) 13:
ЦСР 13 (ООН): Вжиття невідкладних заходів щодо боротьби зі зміною клімату та її наслідками
Завдання 13.1. Підвищити опірність і здатність адаптуватися до небезпечних кліматичних явищ і стихійних лих у всіх країнах
ЦСР 13 (Україна): Пом’якшення наслідків зміни клімату
Завдання 13.1. Обмежити викиди парникових газів в економіці
Показник 13.1.1. Обсяг викидів парникових газів, % до рівня 1990 року
Причиною такого одностороннього підходу є, на наш погляд, застаріле (з радянських будівельних норм) розуміння ризику: ризик — це ймовірність негативної події. Проте сучасний стандарт ISO визначає ризик як «ефект невизначеності» (тобто імовірність події помножена на її вплив). На жаль, свого часу при розробці Закону про оцінку впливу на довкілля (ОВД), Україна відмовилася відповідно змінити в ДБН визначення ризику. В результаті в усіх практиків екологічного менеджменту склалося хибне враження, що зменшити ризик можна лише зменшенням імовірності негативної події, але не зменшенням впливу цієї події. Хоча насправді зменшення кліматичних ризиків можливе не лише за рахунок скорочення викидів, але й завдяки адаптації, тобто зменшенню негативного впливу зміни клімату. Проте «вигод від адаптації» у Національно визначеному внеску до Паризької угоди уряд не бачить.
Незважаючи на офіційно подані зауваження щодо розбіжностей української кліматичної термінології з Глосарієм ІРСС (Міжурядова група експертів зі змін клімату), розбіжності були перенесені у свіжий Закон Про основні засади державної кліматичної політики. Добре було б на переговорах вказати, що ми усвідомлюємо ці розбіжності і плануємо їх подолати.
Розуміння сталості (Sustainability)
В Україні ще з часів Саміту Ріо-92 точаться баталії про те, як слід перекладати Sustainability, але здебільшого без обговорення смислу цього терміну.
З появою класифікації економічної діяльності за версією Таксономії ЄС ситуація ще більше заплуталася. Підхід Таксономії ЄС до Sustainability скоріше вводить в оману, оскільки визначає діяльність sustainable, якщо вона робить внесок у досягнення хоча б однієї з цілей сталого розвитку: або climate change mitigation (тобто пом’якшення зміни клімату), або climate change adaptation (тобто адаптації до змін).
В той же час ІРСС наполягає, що досягнення сталого розвитку вимагає синергії між цими двома основними діями — mitigation і adaptation. У Зведенні для політиків шостого звіту ІРСС прямо сказано:
- «Нинішні шляхи розвитку, у поєднанні зі спостережуваними наслідками змін клімату, віддаляють нас від сталого розвитку, а не наближають до нього.
- Пом’якшення відіграє ключову роль у зменшенні загрози зміни клімату.
- Адаптація відіграє ключову роль у зменшенні вразливості до змін клімату.
- Лише одночасне скорочення викидів і адаптація можуть забезпечити сталий розвиток для всіх.
- Клімато-стійкий розвиток — це процес впровадження заходів із mitigation та adaptation, які сприятимуть сталому розвитку для всіх.
- Вікно можливостей для клімато-стійкого розвитку швидко закривається.»
Коментар Денніса Медоуза
Ще краще описує ситуацію, що склалася, Денніс Медоуз у своїй лекції, присвяченій 50-й річниці концепції «Межі зростання» (особисте повідомлення, мій переклад – АД):
«Те, що ми рекомендували у 1972 році, більше неактуальне. Тоді вплив людства на довкілля, ймовірно, був нижчим за рівень, який може витримати планета, і наша мета полягала в тому, щоб уповільнити розвиток, перш ніж досягти цієї межі. Зараз масштаби людської діяльності значно перевищують цю межу. Завдання тепер полягає не в тому, щоб уповільнити розвиток, а в тому, щоб повернути систему до прийнятних рівнів, які планета здатна витримати. Це зовсім інші виклики, які потребують іншої моделі.
Нинішня система входить у фазу спаду. Уникнути потрясінь неможливо — зміни клімату, громадянські війни тощо. Сталий розвиток більше недосяжний; натомість ми повинні зосередитися на стійкості системи до зовнішніх впливів. Орієнтуючись на зростання, ми прагнемо максимальної ефективності, але це майже завжди знижує стійкість системи до потрясінь, роблячи її більш вразливою.
Простий приклад: якщо у фізично обмеженому світі ми робимо все заради зростання, то максимізуємо ефективність, що досягається лише за рахунок зменшення стійкості системи до зовнішніх впливів. Це означає збільшення ризиків.»
Вислів Медоуза — «Ми повинні прагнути не сталого розвитку, а стійкості системи до зовнішніх впливів» — заслуговує на серйозне обговорення.
Розуміння різниці між стійкістю до зовнішніх впливів та сталим розвитком є критичним не лише для успішного узгодження з європейськими політиками під час переговорів про вступ. Для стратегії повоєнного відновлення такої крихкої (fragile) країни, як Україна, забезпечення стійкості ще більш важливе. Недаремно кажуть «Поки товстий схудне, худий помре».
Фото: depositphotos.com/ua
