Дискусія «Ефективність використання публічних коштів»

Більше матеріалів з конференції:

• Ключова промова «Спадок минулого та візія майбутнього для України»
• Дискусія «Майбутнє реформи держслужби в Україні»
• Дискусія «Кадровий голод: кого шукає держава і кого знаходить»
• Дискусія «З нуля та в процесі: досвід побудови та трансформації державних інституцій»
• Дискусія «Залучення громадськості в бюджетні процеси на рівні громад»
• Ключова промова «Імперії, національні держави та демократії»

Учасники:

• Денис Улютін, Перший заступник міністра фінансів України
• Дарина Марчак, очільниця Центру публічних фінансів Київської школи економіки
• Віктор Мазярчук, Радник Голови Рахункової палати
• Томас Мейєр, Директор програми «Ефективне управління публічними фінансами – ІІІ», GIZ
• Геннадій Пліс, Голова Державної аудиторської служби України (ДАСУ)

Модератор: Андрій Яніцький, директор Центру вдосконалення економічної журналістики Київської школи економіки

Як мають розподілятися між різними органами функції з контролю за державними коштами?

Денис Улютін. Управління державними фінансами – це більше, ніж аналіз використання коштів. Ефективність, прозорість та підзвітність має бути як у мобілізації коштів, так і у їх використанні. Основну увагу слід приділяти саме плануванню бюджету, і вже на цьому етапі закладати механізми контролю.

Сьогодні ми розробляємо стратегію управління держфінансами до 2025 року, яка вирішить такі проблеми: 

• відсутність цілісної системи державного планування (відсутні зв’язки між стратегічним плануванням, бюджетним плануванням та плануванням інвестицій);
• неналежна якість бюджетного планування з боку розпорядників, що призводить до значного перерозподілу коштів протягом року; 
• формальний підхід до оцінки впливу на бюджет законодавчих ініціатив, відсутність оцінки впливу у середньостроковій перспективі.

Також ми працюємо над розвитком дієвої системи фінансового контролю за місцевими бюджетами (наразі 1463 бюджети мають прямі відносини з держбюджетом, але контроль за ними обмежений). Такий обсяг завдань неможливо реалізувати без ризик-орієнтованого підходу.

Ми обговорюємо розподіл повноважень між Рахунковою палатою, ДАСУ та системою внутрішнього фінансового контролю, опрацьовуємо механізми взаємодії, щоб кожен платник податків знав, наскільки ефективно витрачаються його кошти. 

Віктор Мазярчук. Ми тісно співпрацюємо з ДАСУ. Розподіл повноважень між нашими інституціями записаний у законодавстві. Якщо коротко – РП оцінює політики (в тому числі вказує на неефективності у бюджетних програмах), а ДАСУ виступає як ревізор. Ми вже будуємо свої процеси на ризик-орієнтованому підході й даємо парламенту і суспільству незалежну оцінку виконання бюджету. Інколи вона не дуже подобається уряду.

Під час ухвалення нового закону про Рахункову палату у 2015 році з нього випав блок місцевих бюджетів. Тому сьогодні ми обговорюємо розподіл обов’язків з перевірки місцевих бюджетів між нашими органами.

Геннадій Пліс. Ми справді тісно співпрацюємо з РП та погоджуємося з її провідною роллю. Але зауважте, що якщо раніше ДАСУ перевіряла місцеві бюджети раз на 3 роки, то тепер нас скоротили в 6 разів, ліквідувавши усі районні та міські відділи. Тому щоб перевірити всі місцеві бюджети, нам треба 90 років. Тепер уявіть собі голів громади, які розуміють, що наступні сто років до них ніхто не прийде. А через громади витрачається 560 млрд грн державних коштів (вочевидь, спікер має на увазі загальний обсяг місцевих бюджетів, оскільки на 2021 рік субсидії з державного бюджету місцевим, включно з ДФРР, заплановані в сумі 142,5 млрд грн – ред.). Витрачати таку суму без контролю – неправильно.

Розподіл повноважень не є проблемою. ДАСУ проводить моніторинг і контроль закупівель, ревізію, бере участь у кримінальних процесах. Усім цим не займаються РП чи приватні аудитори. Крім того, ми перевіряємо Оборонпром, куди приватних аудиторів залучити неможливо через державну таємницю. В частині аудиту наші повноваження перетинаються з повноваженнями РП. За законом, ми проводимо аудит місцевих бюджетів. Ми були б раді, якби Рахункова палата також цим займалася – тоді б ми впоралися за 50 років. Сподіваємося, що невдовзі Мінфін це автоматизує за допомогою проекту Логіка. 

Місцеві бюджети можуть перевіряти й приватні аудитори. Але, по-перше, це значно дорожче: наш фахівець – це 65 тис. грн за півроку, а там – 300-400 дол. за день. По-друге, аудит звітності, який може зробити приватний аудитор, фактично робить Казначейство. Як ми, так і Рахункова палата, робимо аудит ефективності.

Наприклад, аудит Ковід-фонду – це 950 скоординованих заходів (моніторинг закупівель, контроль, ревізії та аудит головних розпорядників). Не уявляю, як приватний аудитор міг би це зробити.

Пане Мейєре, будь ласка, поділіться європейським досвідом контролю за використанням бюджетних коштів.

Томас Мейєр. Наш проект підтримує українські інституції, але знайти рішення мають вони самі.  Ми працюємо з Мінфіном, РП, ДАСУ, і наш діалог завжди конструктивний. Ми впевнені, що знайдемо рішення. Проте зовнішній контроль над місцевими органами влади – це завжди проблема, а децентралізація – новий виклик для контролюючих органів. Зовнішній контроль не пов’язаний із санкціями – це завжди порада парламенту та виконавчій владі, а також, звісно, громадам, щоб вони навчилися витрачати кошти ефективніше, і я впевнений, що вони хочуть цього навчитися.

Немає єдиного європейського підходу до цієї проблеми – адже у кожної країни свої потреби. Наприклад, потреби Австрії, де 8 млн людей, відрізняються від потреб Німеччини, де 82 млн людей. В Україні 42 млн людей – це більше, ніж у будь-якій країні Східного партнерства. Тому Україна може обмінюватися досвідом з країнами регіону, але все залежить перш за все від її потреб.

Де більше проблем – з витрачанням бюджету чи його плануванням?

Томас Мейєр. У менеджменті публічних фінансів потрібно говорити про повний цикл – бюджетне планування, виконання бюджетів та контроль. У свою чергу, контроль використовується для планування. Аналогічні цикли (планування – виконання – контроль – знову планування) є і в бізнесі.

Дарина Марчак. Важко перевіряти видатки бюджету, якщо це просто набір заходів, які концептуально не об’єднані між собою. У багатьох органах влади є проблема поєднання стратегічного і бюджетного планування, оскільки вони взагалі не мислять категоріями політик. Вони фінансують той самий набір заходів, що й 30 або 50 років тому, не розуміючи, яку цінність Україна отримує від витрачання цих коштів. У такому разі як РП, так і ДАСУ можуть оцінювати лише формальне витрачання коштів, без перевірки ефективності їх витрачання. 

З моєї точки зору, ДАСУ не потрібно витрачати 90 років, щоб перевірити місцеві бюджети. Якщо запровадити ризик-орієнтований підхід, можна тримати всіх у формі, щоб вони в будь-який момент були готові до перевірки. 

Ще один важливий аспект – як оцінити ефективність роботи самих контролюючих органів? Зазвичай вони звітують про те, скільки порушено справ чи скільки повернуто коштів державі. Проте це схоже на плани зі збору штрафів на дорогах: ти не знаєш, тебе штрафують за порушення, чи тому, що потрібно виконати план. Думаю, РП і ДАСУ мають звітувати про те, що вони зробили, щоб унеможливити неправильне використання коштів у майбутньому.

В.М. Голова Рахункової постійно каже, «не шукайте в мені ворога, моя задача — звернути увагу на проблемні питання, щоб ви могли покращити свою діяльність». Гарний показник роботи РП – рівень довіри до інституції.

Г.П.  Щоб запровадити ризик-орієнтований підхід, нам потрібен доступ до баз даних митниці та податкової. За минулий рік у нас кількість заходів знизилася на 34%, а обсяг виявлених порушень виріс у 5,5 раза. За рік на нас витратили 590 мільйонів. При цьому штатна кількість людей зменшилася на 5%, середня зарплата зменшилась на 12%. Ми повернули до бюджету 1,1 мрлд грн і попередили втрат на 895 млн, отже прямий економічний ефект нашої роботи – 1,8 млрд, тобто 6 грн на одну вкладену гривню. Це крім того, що ми тримаємо всіх в тонусі.

Чи мають бази даних бути відкритими? Хто повинен мати до них доступ?

Д.У. Сьогодні максимально відкриті ті ресурси, які можна відкрити за чинним законодавством. Але персональну чи комерційну інформацію публікувати не можна. Наразі податкова та митна служби опрацьовують протокол обміну інформацією з Рахунковою палатою.

Д.М. У сфері статистики Мінфіну та Казначейства за останні роки відбувся неймовірний прогрес. Працювати зі статистикою порталів openbudget чи spending, Митної служби дуже зручно. Але Податкова наразі лише на початку цього шляху. Зрозуміло, що інформацію за окремими об’єктами чи особами розкривати не можна. Але дані про  сплату податків за галузями та КВЕДами чи про використання РРО цілком можна було б відкрити та дати нам можливість їх аналізувати. Зараз на отримання інформації з Податкової іде 1-1,5 місяці – зазвичай Податкова не дає інформацію на наші запити, і тому доводиться надсилати їх через депутатів. Такі складнощі не дозволяють мені як досліднику надавати інформацію швидко і створювати максимальну користь для держави.  

В.М. РП має доступ до всіх баз даних, які створені за державні кошти, проте ми не можемо надавати цю інформацію третім особам.  

Д.У. Податкова просувається в питанні публікації даних і скоро розмістить у себе на сайті відповідні дашборди.  

Т.М. Якби німецький податковий інспектор дав ЗМІ інформацію про якогось платника податків, це був би його останній день на роботі. Звісно, я кажу з точки зору платника податків у Німеччині, проте якби хтось оприлюднив мій податковий файл, я б подав на нього до суду. Доступ до даних має бути на метарівні, але персональні дані мають бути захищені.

 В.М. Питання не лише в доступі до даних, але і в зручності використання цих даних. Я хотів би подякувати GIZ – завдяки співпраці з ними ми зараз робимо базу порушень, яка буде доступна для аналітиків. Разом з волонтерами  ми зробили дешборд, який показує видатки на Covid. Ми маємо багато планів відкриття даних у зручному форматі. Це допоможе зробити середовище, в якому ми працюємо, ще більш професійним. 

Г.П. В перспективі ми маємо прийти до того, щоб місцеві бюджети контролювалися внутрішнім аудитом – це європейська практика. Однак, наші громади – це дитина у віці півроку-рік. У такому віці давати дитині самостійність ще рано. Сьогодні унікальна ситуація, коли Мінфін керує ДПС, ДМС, ДАСУ, Держфінмоніторингом, Казначейством, тобто всіма фінансовими інституціями. Цим треба скористатися, щоб розмістити всі наші дані на єдиному дата-центрі Мінфіну, щоб цими даними могли користуватися всі органи, які підпорядковуються міністерству. Я хочу мати можливість за ЄДРПОУ бачити, що завезла певна компанія через кордон, чи не завищує вона ціну. 

Д.М. Ще один провал в публікації даних – це дані з планування та виконання місцевих бюджетів. Казначейство публікує лише дані про фактичне виконання місцевих бюджетів, але оскільки немає планів, неможливо проаналізувати, наскільки добре вони виконуються.

Г.П. Ці дані будуть доступні, коли запрацює система Логіка, бо вона спрямована на те, щоб збирати бюджетні запити з найнижчого рівня. До запровадження цього проекту сільські громади не робили бюджетні запити. А ця система зобов’язала всіх аргументувати свої потреби. Цей проект уже на фінальній стадії, нам залишилося лише організувати видачу даних.

Одні з найкращих систем внутрішнього аудиту – в Міноборони і КМДА (останню створював я). У Києві дані до цієї системи вносять самі підприємства. Зайшовши на портал Київаудит, за кодом ЄДРПОУ ви побачите за кожним із 1970 комунальних підприємств звіт про фінансові результати, зарплату, баланс, тендери (ці дані підтягуються з Прозорро). При цьому підприємства не бачать, що їх контролюють – їх інформують лише тоді, коли у них є проблема.

Зараз ми підписуємо меморандум з Одеською ОДА, щоб зробити пілотний проект з обміну даними з їхнім департаментом внутрішнього аудиту. У нас є для цього унікальна можливість – колишній голова регіону ДАСУ сьогодні є заступником голови ОДА. Ми поширимо досвід цього проєкту на інші регіони.

Т.М. Заснування у громадах відділів внутрішнього контролю – проект, який сьогодні підтримують GIZ та ЄС.

Чим може скористатися громадянин, крім Прозорро, щоб проконтролювати використання коштів державною та місцевою владою?

Д.М. Прозоро.продажі, сервісами Мінфіну openbudget та spending. Але перш ніж дивитися на витрачання коштів, потрібно розуміти, що ми як громадяни хочемо отримати за ці кошти – який продукт, сервіс чи покращення нашого життя. Це вже про ефективність планування.

В.М. Планування – одна з наших ключових проблем. Наприклад, обсяг  пропозицій депутатів до бюджету на 2019 рік на третину перевищував доходи бюджету, а минулого року – був уже вдвічі більше бюджету. Друге – чи може бути в бюджетній системі, де понад 500 програм, понад 10 тисяч результативних показників? За нашою оцінкою, тільки 3% від них орієнтовані на досягнення цілей. Тому систему треба міняти. 

Ми залучаємо громадськість, експертне середовище, до нашої безпосередньої роботи. Так, минулого року ми реалізували 4 проекти, цього року завдяки GIZ реалізуємо ще один проект. Ми дуже цінуємо залучення експертів, бо вони роблять те, що ми не можемо самі. Відкритість допомагає змінюватись і ставати сильнішими.

Г.П. Коли мої підлеглі кажуть «нам не вистачає повноважень», я завжди відповідаю: у Дубінського, Бігуса чи «Наші гроші» немає жодних повноважень, але матеріали у них виходять цікавіші, ніж у вас. Отже, інформації з відкритих джерел у нас достатньо. 

Під час планування потрібно пов’язувати стратегію, програми та бюджет. Кожен рядок бюджету має відповідати пункту програми та стратегії. Таким чином можна зрозуміти, скільки коштує досягнення кожної стратегічної цілі. На жаль, депутати бачать це по-іншому. Часто вони приймають те, що не потрібно розпоряднику коштів. Добре, що більше немає мажоритарників, бо вони любили «тягнути ковдру на себе», не враховуючи потреби бюджету в цілому.

Д.М. Чи можна обмежити забаганки? Головне – зрозуміти, що вони з’являються через низьку якість бюджетного планування. Бюджет у нас планується лінійним способом –  беремо видатки попереднього року чи минулих років, не оцінюючи, чи вони нам взагалі потрібні, індексуємо на інфляцію і подаємо бюджетний запит. Цікавий досвід країн Балтії. Там застосовують санкції, якщо орган влади подає запит, що більш ніж на 5% перевищує встановлений Мінфіном ліміт. Бюджет потрібно базувати на політиці. Але чи є в органах влади інституційна та інтелектуальна спроможність продукувати якісні бюджетні програми?

Ми є учасником кількох оглядів витрат, і бачимо, що часто є бюджетна програма, є формально красива ціль у цій програмі, але набір заходів програми контентно та ідейно ніяк не пов’язаний з цією ціллю.  Тобто в бюджетній програмі не закладена політика. 

Наприклад, минулого року ми брали участь в огляді витрат Державної судової адміністрації. У 2021 році Мінфін запланував на ДСА 16 млрд грн, а ДСА каже, що їм потрібно 40 млрд грн. Формально ДСА права, бо є норма закону, що прив’язує зарплати суддів до прожиткового мінімуму. З іншого боку, показники цієї бюджетної програми не пов’язані ні з підвищенням ефективності роботи кожного суду, ні з підвищенням довіри до судової системи, ні зі зменшенням кількості «застарілих» справ, які роками не розглядаються. Тому потрібно дискутувати не про обсяг коштів на ДСА, а спитати – що ми досягаємо за ці 16 млрд грн? І чи допоможе збільшення фінансування до 40 млрд досягти цих цілей? Чи ми даремно витратимо ці кошти? Тобто щоразу потрібно думати, як конкретна гривня допомагає підвищувати якість життя.

Т.М. У Європі Covid практично зруйнував бюджетне планування. Так, Німеччина значно збільшила свій дефіцит і державний борг. Але загалом ухвалення бюджету – це щороку кривава війна між міністерствами. Звертаючись до прикладу, який навела Дарина, можу сказати, що в Німеччині все інакше – за видатки судової системи воює Мін’юст. Логіка в тому, що суд не повинен воювати за бюджет, бо це брудна гра. Суди мають бути незалежними.

Проте гра буде набагато прозорішою, якщо мати «парасолькову» стратегію уряду, відповідно до якої лінійні міністерства можуть складати свої плани. Я працюю у проектах розвитку 25 років, і бачив чимало країн, де кожний держорган має свою стратегію, і ці стратегії неможливо зібрати докупи. Тому спочатку треба узгодити стратегії між собою, а вже потім з бюджетом. Це дуже складно з технічної точки зору. Але безперечно стратегії, плани та бюджети мають бути пов’язані. Ми також беремо до уваги Цілі сталого розвитку, і Україна досягла значного прогресу в їх досягненні. ЦСР можна використовувати як стратегічні напрямки для бюджетного планування. Зараз усьому світу потрібно більше думати про глобальні речі. 

Я пишаюся нашим проектом з управління публічними фінансами, він зараз дуже важливий для країни. Цей проект триватиме до кінця 2022, і ми зможемо багато зробити разом. Я задоволений, що ми працюємо у потрібній сфері з правильними партнерами. А з місцевими бюджетами багато працює ULEAD.  

Д.М. Бюджетне планування – велика, складна і незрозуміла тема, якою довгий час ніхто не хотів займатися. У 2015-2016 роках намагання говорити про те, що потрібно зв’язати стратегічне та  бюджетне планування, наштовхувалося на нерозуміння навіть на середньому рівні Мінфіну. Те, що зараз це розуміння є у політиків, дуже гарний знак. Це найважливіша частина роботи з підвищення ефективності управління державними фінансами, вона дасть найбільший ефект для держави.