Де реформи? Шість найбільш реформованих напрямів 2021 року

Серед усіх прийнятих з 1 січня по 19 грудня 2021 року нормативних актів експерти Індексу реформ виділили 151 найважливіший, який здатний змінити «правила гри» в країні. Це трохи більше, ніж у минулому році — тоді ми виокремили 139 таких змін. Серед них 136 мають позитивну оцінку, 10 отримали від експертів нуль балів, а ще п’ять виявилися антиреформами. У 2021 році було зафіксовано 31 значну реформу (рис.1), яка перетнула позначку 2 бали з діапазону від -5 до +5. Найвища оцінка експертів при цьому була 3,3 бала. Її отримав закон про Фонд часткового гарантування кредитів у сільському господарстві.  Для порівняння, в минулому році таких нормативних актів ми зафіксували 21, проте найвища оцінка була 4 бали.

Найбільший прогрес відбувся у шести сферах: фінансова система, цифровізація, правоохоронна і судова системи, освіта, сільське господарство та будівництво (рис.2). Далі розглянемо кожну сферу  детальніше.

Фінансова система: 34 реформи

В 2021 році фінансова сфера отримала найбільшу кількість реформаторських регулювань — загалом 34 документи. Вони стосуються удосконалення діяльності Національного банку України (НБУ) та банківської системи, захисту споживачів фінансових послуг (зокрема позичальників та боржників), а також спрощення доступу до кредитування.

В цьому році був ухвалений закон про удосконалення діяльності НБУ (Випуск 173, +2 бали). Він покликаний покращити внутрішнє урядування регулятора. Документ, зокрема, посилює вимоги до осіб, які призначаються на керівні позиції в НБУ.

Одним із важливих кроків стало ухвалення закону щодо вдосконалення корпоративного управління в банках (Випуск 166, +2 бали). Закон зобов’язує власників банків надавати регулятору документи на підтвердження своєї ділової репутації та фінансового стану. Крім того, закон дозволяє НБУ вимагати зміни персонального складу наглядової ради або правління банку у випадку їх неефективності. Цей закон важливий ще й тому, що його ухвалення було однією з умов продовження співпраці з Міжнародним валютним фондом.

Найвищий бал за цим напрямком отримав закон про врегулювання колекторської діяльності (Випуск 158, +2,5 бала). Документ покликаний захистити боржників від можливого тиску та недобросовісних дій колекторів. Він впроваджує чіткі правила поведінки кредиторів та колекторських компаній під час врегулювання проблемної заборгованості та покладає на НБУ функцію контролю за їх дотриманням. Так, займатися колекторською діяльністю зможуть лише компанії, внесені до створеного регулятором реєстру. Водночас фінустанови зможуть залучати колекторів лише в тому разі, якщо боржник дав на це згоду під час отримання кредиту. Закон забороняє колекторам погрожувати, шантажувати боржника чи вводити його в оману. Також заборонені дзвінки з прихованого номера телефону, використання автододзвону протягом понад 30 хвилин на добу, вимагання сплати заборгованості у родичів чи знайомих боржника тощо. Всі телефонні розмови колекторська компанія має записувати і зберігати протягом трьох років.

Аби посилити захист споживачів фінансових послуг, НБУ зобов’язав банки розкривати в договорах повну інформацію про споживчі кредити, депозити й умови відкриття та ведення поточних рахунків (Випуск 153, +2 бали).  Йдеться про процентну ставку, термін, валюту, повний перелік додаткових послуг, їхню вартість та умови їх можливої зміни.

Небанківські фінустанови перейшли під регулювання НБУ в липні 2020 року після набрання чинності законом про «спліт», але наведення ладу на цьому ринку триває. Так, в році, що минає, НБУ зобов’язав макрофінансові організації оприлюднювати в рекламі повну вартість кредитів (Випуск 170, +2 бали). Крім того, регулятор зобов’язав усі небанківські фінустанови розкрити інформацію про власників (Випуск 158, +2 бали).

Іншим кроком у напрямку врегулювання фінансових послуг став оновлений закон про фінансовий лізинг (Випуск 156, +2 бали). Закон актуалізує законодавство у сфері фінлізингу, посилює захист лізингодавців та водночас зобов’язує їх інформувати споживачів про вартість та умови лізингу до укладання договору — за аналогією зі споживчим кредитуванням. Документ скасовує необхідність нотаріального засвідчення договорів лізингу з фізособами.

Важливим є також ухвалення закону про страхування (Випуск 175, +2 бали). Цей документ передбачає низку вимог до страховиків: розкриття структури власності, подача плану діяльності на три роки під час реєстрації такої компанії, доведення відповідності керівників критеріям профпридатності та бездоганної ділової репутації. Крім того, закон встановлює до системи корпоративного управління компанією та її платоспроможності.

Від 0 до 1 балів експерти оцінили нормативні акти, які стосуються спрощення доступу до кредитування. Так, НБУ затвердив наказ про розширення можливостей для кредитування малого і середнього бізнесу, а також іпотечного кредитування (Випуск 153, +1 бал). Уряд, у свою чергу, впровадив державну програму «доступна іпотека під 7%» (Випуск 153, +0,5 бала), яка передбачає компенсацію частини процентної ставки за іпотечними договорами, та додав фінансовий лізинг у державну програму здешевлення кредитів «5-7-9%» (Випуск 173, 0 балів). Також у 2021 році було ухвалено закони про вдосконалення механізмів виведення банків з ринку та задоволення вимог кредиторів (Випуск 166, +1,8 бала) та про платіжні послуги (Випуск 165, +1 бал).

Освіта: 14 реформ

У 2021 році реформи зачепили шкільну, професійну та вищу освіту.

Кілька значних змін стосувалися вищої освіти та здобуття професійних кваліфікацій. Оскільки сучасна професійна освіта не завжди встигає за вимогами ринку, працівники часто змушені навчатися самостійно. Кабмін дозволив визнавати кваліфікації, здобуті в ЄС (Випуск 162, +2 бали), створив можливість офіційно підтвердити кваліфікацію здобуту поза навчальним закладом та створив Реєстр кваліфікацій (Випуск 162, +1,5 балів). Це допоможе працівникам бути більш гнучкими на ринку праці й полегшить зміну роботи та професійний розвиток упродовж життя.

Цьогоріч розпочалося пілотування реформи «Нова українська школа» (НУШ) на рівні базової середньої освіти. Концепція НУШ передбачає, зокрема, оновлення мережі ліцеїв. Академічні ліцеї мають бути відділені від основної школи та мати не менше чотирьох класів на паралелі, що забезпечить можливість учням старшої школи перейти на профільне навчання. Відповідний закон (Випуск 166, +1 бал) про удосконалення формування мережі ліцеїв був ухвалений у цьому році.

Також ухвалили кілька нормативних актів, що стосувалися майна освітніх закладів. Нагадаємо, раніше майно шкіл не підлягало приватизації і його було заборонено здавати в оренду не за освітнім призначенням. Наприкінці цього року був ухвалений закон, який дозволяє громадам здавати в оренду майно ліквідованих шкіл (Випуск 173, 0 балів), а отримані кошти — спрямовувати на потреби місцевої освіти.

Цифровізація та відкриті дані: 11 реформ

Режим «без паперів», наведення ладу в держреєстрах та спроба регулювання ІТ-галузі шляхом впровадження спеціального податкового режиму «Дія Сіті» — усе це було предметом жвавих дискусій в 2021 році. 

Найвищий бал отримав ухвалений на початку року закон «Про електронні комунікації» (Випуск 152, +3 бали). Він змінив підходи до ліцензування частот та зробив послуги з електронних комунікацій більш прозорими для споживачів. Раніше компанії могли отримати ліцензію лише для конкретної частоти (2G, 4G тощо), а в разі впровадження більш сучасної технології потрібно було оформлювати додаткову ліцензію. Введення в дію закону дозволяє операторам зв’язку використовувати єдину ліцензію для усіх технологій. Документ також зобов’язує компанії-провайдери розкривати в договорах з абонентами вичерпну та зрозумілу інформацію про свої послуги.

Наприкінці літа Верховна Рада ухвалила закон про запровадження спеціального правового режиму для ІТ-компаній «Дія Сіті» (Випуск 166, +1,5 бала). У грудні парламент ухвалив зміни до Податкового кодексу, а також низки підзаконних актів, які регулювалюють імплементацію «Дія Сіті». Компанії-резиденти Дія.Сіті перейдуть на спрощену систему оподаткування: податок на доходи фізосіб (ПДФО) — 5%, єдиний соціальний внесок — 22%, військовий збір — 1,5%. Також діятиме знижка з ПДФО на суму інвестицій в українські стартапи. Закон передбачає залучення компанією-резидентом працівників на умовах гіг-контрактів. На відміну від звичайних договорів про надання послуг з фізособами-підприємцями (ФОП), у гіг-контракті може встановлюватися робочий час і час відпочинку. Також передбачена низка договорів: договір про нерозголошення та договір про зобов’язання працівника утримуватися протягом його дії від здійснення конкуруючої діяльності або укладання контрактів з іншими компаніями. Згідно з законом, впродовж наступних 25 років держава зобов’язується не змінювати ці умови.

Важливою зміною для українців став закон про прирівняння е-паспортів до паперових (Випуск 158, +2 бали). Відтепер електронний паспорт у застосунку «Дія» має таку ж юридичну силу, як і фізичний документ. Відповідно до закону, отримати його зможе кожен громадянин України, який уже має паперовий паспорт або ID-картку.

Робота над впровадженням «держави в смартфоні» продовжується навіть наприкінці року. В грудні президент Зеленський підписав закон про електронні реєстри. Згідно з ним, державні органи не зможуть вимагати від громадян інформацію, яка вже є у реєстрах. Також не потрібно буде приносити ксерокопії чи довідки — обмін інформацією буде електронним.

Успішна реалізація електронних державних послуг і подолання корупції є неможливими без упорядкування і автоматизації державних реєстрів. Саме цей напрямок був у фокусі діяльності уряду в 2021 році. Зокрема, Кабмін відкрив понад 1000 наборів даних з державних реєстрів (Випуск 159, +2 бали). Крім того, за рішенням уряду, Державна митна служба відкрила реєстр даних митних декларацій (Випуск 160, +2 бали).

Правоохоронна і судова системи, антикорупція: 13 реформ

Ухвалені цього року зміни у судовій системі стосувалися передусім виправлення головної антиреформи минулого року — рішення Конституційного суду України (КСУ) про неконституційність положень антикорупційного законодавства щодо декларування доходів та майна (Випуск 146, -4,5 балів).

Аби виправити законодавство, у грудні 2020 року був ухвалений закон про відновлення відповідальності за недостовірне декларування, а в липні цього року — про встановлення кримінальної відповідальності за недостовірне декларування (Випуск 165, +2 бали). Цей закон є спробою повернути кримінальну відповідальність за подання у декларації недостовірних відомостей. Вперше депутати впровадили її у 2014 році відповідними змінами до Кримінального кодексу, однак у 2020 році КСУ визнав ці положення неконституційними. Відповідно до цьогорічного закону, кримінальна відповідальність декларантові загрожуватиме, якщо він не покаже доходи в розмірі 4,5 млн грн і більше.

Важливою зміною у правоохоронних органах стало приведення статусу НАБУ у відповідність із Конституцією (Випуск 173, +2 бали).

Іншим важливим документом в напрямку вдосконалення декларування є закон про відновлення повноцінної діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції (Випуск 150, +1,5 бала).

Крім того, в 2021 році був ухвалений закон, що визначає нові принципи формування Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) — колегіального органу, що відбирає, оцінює та рекомендує кандидатів на посади суддів (Випуск 166, +2 бали). ВККС не працювала з 2019 року і складалася на дві третини з суддів, які виявилися неготовими об’єктивно оцінювати та звільняти своїх колег. Це підривало довіру суспільства до судової системи. Тому закон передбачає створення конкурсної комісії для відбору членів ВККС, у якій міжнародно визнані експерти матимуть вирішальний голос. Комісія складатиметься з рівної кількості представників Ради суддів України та міжнародних експертів. Комісія пропонуватиме не менше двох кандидатів на кожну вакантну посаду члена ВККС, а остаточне призначення має зробити Вища рада правосуддя (ВРП).

Потенційних кандидатів до ВРП відтепер також перевірятимуть відповідно до ухваленого у липні закону (Випуск 166, +2 бали). Документ передбачає одноразове оцінювання відповідності членів ВРП критеріям професійної етики та доброчесності Етичною радою за участі міжнародних експертів.

В цьому році запрацював новий орган, що поєднуватиме правоохоронні та аналітичні функції у сфері розслідування фінансових злочинів — Бюро економічної безпеки (БЕБ) (Випуск 157, +2,5 бали). Очікується, що створення нового органу припинить незаконний тиск правоохоронців на бізнес під час розслідування економічних злочинів. 

Сільське господарство: 11 реформ, 1 антиреформа

Значні зміни в сільському господарстві в 2021 році стосувалися передусім ухвалення законів для повноцінного запуску ринку землі та розширення доступу аграріїв до кредитування.

Найвищий бал отримав закон про Фонд часткового гарантування кредитів у сільському господарстві (Випуск 173, +3,3 бала). Закон спрямований на спрощення доступу аграріїв до фінансових ресурсів для того, аби вони могли повноцінно скористатися можливостями на ринку землі. Документ передбачає створення Фонду, який зможе надавати аграріям гарантії на 50% суми боргу на строк до десяти років. Це має не лише здешевити кредити для сільгоспвиробників, але і знизити ризики фінансових установ.

Ще один закон, який має спростити доступ аграріїв до фінансових послуг, — це закон про держпідтримку агрострахування (Випуск 165, +2 бали). Відповідно до нього аграрії зможуть отримати від держави 60% компенсації вартості страхового платежу. Підтримка поширюється на посіви, врожай сільськогосподарських культур та багаторічних насаджень, а також на тварин. За словами професора Київської школи економіки Олега Нів’євського, держпідтримка агрострахування є однією з небагатьох обґрунтованих можливостей держпідтримки, оскільки страховикам важко оцінити ймовірність настання страхового випадку, тож вони скоріше обирають не страхувати аграріїв узагалі.

Іншим важливим нормативно-правовим актом є закон про земельну децентралізацію (Випуск 161, +2,5 бали). Він дає громадам право розпоряджатися землею поза межами населених пунктів. Рішення про передачу земель комунальної власності у приватну тепер вимагає підтримки не менш як 2/3 голосів від загального складу місцевої ради (раніше — половини). Місцева влада також буде контролювати цільове використання земельних ділянок та надавати дозвіл на зміну цільового призначення особливо цінних земель.

Одним із ключових елементів «земельного» пакету реформ у цьому році став закон про продаж земельних ділянок через електронні аукціони (Випуск 163, +2 бали). Згідно з ним, продаж прав користування на комунальні чи державні землі дозволений лише через е-аукціони в системі Prozorro.Продажі. Переведення фізичних аукціонів в електронні дозволить збільшити конкуренцію на торгах, а відтак — підвищити ціну та ефективність використання земельних ділянок.

Кроком у напрямку гармонізації українського законодавства з європейським є закон про ветеринарну медицину (Випуск 156, +2 бали). Закон зменшує кількість дозвільних документів на експорт та скорочує терміни їх видачі — й таким чином сприяє експорту української продукції тваринництва.

Ми також зафіксували одну антиреформу, що має вплив на аграрну галузь — закон про зниження ставки ПДВ на окремі види сільгосппродукції з 20% до 14% (Випуск 155, -1 бал). Метою закону є боротьба з фіктивним завищенням податкового кредиту (так звані «скрутки»). Хоча така зміна була вигідна для трейдерів та експортерів, вона призвела до зростання цін на сировину для виробників готової продукції, що, в свою чергу, створювало ризики збільшення цін на продукти харчування. Щоб зменшити негативний вплив цього закону, Верховна Рада 1 липня ухвалила зміни до нього, якими повернула 20% ПДВ при оподаткуванні поставок в Україну великої рогатої худоби, свиней, овець, цільного молока, цукрових буряків та низки інших продуктів. Але навіть у такому вигляді закон суперечить зобов’язанням України перед МВФ

Будівництво: 6 реформ

Для зменшення корупційних ризиків та збільшення прозорості у сфері містобудування в 2019 році був ухвалений закон про створення Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва. В 2021 був затверджений порядок ведення цієї системи, який дозволив її повноцінний запуск. Система дозволяє отримати послуги з оформлення документів на всіх етапах ведення будівництва за принципом «єдиного вікна» на порталі Дія. Розширення функцій е-системи триває. Зокрема 1 грудня Мінцифри додало можливість оформлення у Дії містобудівних умов та обмежень. Цей документ необхідний для отримання дозволу на будівництво багатоквартирних будинків та більшості промислових об’єктів.

Крім того, в 2021 році Кабмін ухвалив порядок проведення експертизи комплексних планів просторового розвитку громад (Випуск 169, +2 бали). Комплексний план — це генплан населеного пункту разом із документацією із землеустрою та містобудування.  Він має забезпечити сталий розвиток територіальної громади з урахуванням інтересів її мешканців, держави та бізнесу. Ще однією постановою Кабмін передбачив, що такі плани будуть створюватися в електронному вигляді, а зміни до них можуть вноситися не частіше, ніж раз на рік (Випуск 168, +2 бали).

І про погане: антиреформи

Енергетика

Лідером із антиреформ у 2021 році стала енергетика. Експерти виокремили в цій сфері дві зміни, що погіршують «правила гри» в країні — закон про забезпечення фінансової стабільності на ринку природного газу (Випуск 167. -1 бал) та про вилучення газу із закону про публічні закупівлі (Випуск 152, -0,25 бала). 

Перший закон передбачає реструктуризацію боргу газопостачальників перед НАК «Нафтогаз України» на загальну суму понад 93 млрд грн. В результаті реструктуризації термін виплат буде перенесений на майбутнє, а частина боргу може бути списана. Зокрема буде списаний борг, який сформувався за рахунок різниці в тарифах, штрафів та пені. Частина експертів негативно оцінили цей закон, оскільки він призведе до неотримання Нафтогазом у найближчий час коштів, які необхідні для реалізації інвестиційних проєктів – розробки нових родовищ та видобутку власного газу, а також знизить стимули до системного вирішення проблем із заборгованістю. Крім того, списання боргів створить додаткове навантаження на бюджет.

Другий закон, на думку експертів, є суперечливим. З одного боку, він дозволяє учасникам ринку газу ефективно врегульовувати поточні небаланси, а також сприятиме розвитку товарних бірж, ціноутворенню та збільшенню конкуренції на них. Водночас ця норма може негативно позначитися на процедурах закупівель бюджетними установами та держпідприємствами, оскільки є ризик завищення цін.

Медицина

Наприкінці року антиреформу отримала і медична сфера. Кабмін ухвалив постанову, що має на меті усунення диспропорції між розміром оплати праці медперсоналу та керівників закладів охорони здоров’я (Випуск 175, -0,5 балів). Відтепер посадовий оклад керівника не може перевищувати 60% середньої зарплати медпрацівників. Таке регулювання з боку уряду загрожує автономії медичних закладів та порушує принципи медичної реформи. Однак в медичній сфері були і позитивні зрушення. Цього року влада працювала над організацією закупівель ліків для орфанних хворих. По-перше, Кабмін ухвалив постанову про договори керованого доступу (Випуск 153, +2 бали). Попит на(інноваційні ліки може суттєво перевищувати пропозицію, що збільшує їхню вартість. Уряди країн намагаються домовлятися з монопольними виробниками про знижки, для чого укладають договори керованого доступу. Знижки, які отримує країна від виробника в такій угоді, є конфіденційними. Із впровадженням цієї зміни держава зможе за бюджетний кошт закуповувати або частково покривати вартість дороговартісних інноваційних ліків від важких та рідкісних хвороб, таких як спінально-м’язова атрофія (СМА). По-друге, наприкінці року КМУ дозволив (Випуск 173, +2 бали) закуповувати певний перелік ліків від рідкісних хвороб за державні кошти, навіть якщо вони не зареєстровані в Україні, за умови їх  реєстрації у країнах зі строгими регуляторними умовами (ЄС, США, Канада тощо).

Податкова система

Одна антиреформа була в податковій сфері. Негативну оцінку отримала податкова амністія (Випуск 165, -2 бали). Її впровадження не принесло багато грошей: станом на 21 грудня українці задекларували трохи більше 1 млрд грн, із яких бюджет України отримав 51 млн грн. Водночас, такий крок може створити у українців стимули ухилятися від сплати податків в очікуванні наступного «пробачення».

Висновок

В 2021 році влада переважно доробляла реформи, започатковані у минулому році. Були ухвалені важливі банківські закони, зроблені кроки для подальшої розбудови «держави в смартфоні», продовжилося реформування земельних відносин. Крім того, в третьому кварталі влада відновила довгоочікувану судову реформу, для завершення якої, однак, знадобиться багато часу і зусиль. Однак її успішне завершення стало б значним досягненням нинішньої влади. Іншими очікуваними змінами в наступному році є продовження реформування правоохоронних органів, продовження приватизації, спрощення ведення бізнесу, а також продовження медичної та освітньої реформ.

P.S. Ми не втомлюємося повторювати, що ухвалення прогресивних законів — це лише перший крок до впровадження реформ. Головне — це втілення реформ у життя. Так, хоча закони про «перезапуск» судової реформи отримали високі оцінки, їх виконання досі не розпочато, є великі ризики, що БЕБ стане лише перевтіленням податкової міліції, а не аналітичним органом, як замислювалося, а вертикаль антикорупційних органів (НАБУ, САП та ВАКС), мабуть, повноцінно не функціонувала жодного дня. Проте оскільки виконання законів, на відміну від їх ухвалення, має відбуватися щодня, забезпечувати його можуть перш за все громадяни та бізнес. Ми закликаємо тих, кому не байдужі реформи в Україні, слідкувати за втіленням в життя законодавчих змін, які вас найбільше хвилюють.