Где реформы? Шесть наиболее реформированных направлений 2021 года

Среди всех принятых с 1 января по 19 декабря 2021 года нормативных актов эксперты Индекса реформ выделили 151 наиболее важный, способный изменить «правила игры» в стране. Это немного больше, чем в прошлом году — тогда мы выделили 139 таких изменений. Среди них 136 получили положительную оценку, 10 получили от экспертов ноль баллов, а еще пять оказались антиреформами. В 2021 году была зафиксирована 31 значительная реформа (рис.1), которая пересекла отметку в 2 балла из диапазона от -5 до +5. Самая высокая оценка экспертов при этом была 3,3 балла. Ее получил закон о Фонде частичного гарантирования кредитов в сельском хозяйстве. Для сравнения, в прошлом году таких нормативных актов мы зафиксировали 21, однако самая высокая оценка была 4 балла.

Наибольший прогресс произошел в шести областях: финансовая система, цифровизация, правоохранительная и судебная системы, образование, сельское хозяйство и строительство (рис.2). Далее рассмотрим каждую область подробнее.

Финансовая система: 34 реформы

В 2021 году финансовая сфера получила наибольшее количество реформаторских регулирований — всего 34 документа. Они касаются усовершенствования деятельности Национального банка Украины (НБУ) и банковской системы, защиты потребителей финансовых услуг (в частности заемщиков и должников), а также упрощения доступа к кредитованию. 

В этом году был принят закон об усовершенствовании деятельности НБУ (Выпуск 173, +2 балла). Он призван улучшить внутреннее управление регулятора. Документ, в частности, ужесточает требования к лицам, назначаемым на руководящие позиции в НБУ. 

Одним из важных шагов стало принятие закона об усовершенствовании корпоративного управления в банках (Выпуск 166, +2 балла). Закон обязывает владельцев банков предоставлять регулятору документы для подтверждения своей деловой репутации и финансового состояния. Кроме того, закон позволяет НБУ требовать изменения персонального состава наблюдательного совета или правления банка в случае их неэффективности. Этот закон важен еще и потому, что его принятие было одним из условий для продолжения сотрудничества с Международным валютным фондом. 

Самый высокий балл по этому направлению получил закон об урегулировании коллекторской деятельности (Выпуск 158, +2,5 балла). Документ призван защитить должников от возможного давления и недобросовестных действий коллекторов. Он вводит четкие правила поведения кредиторов и коллекторских компаний при урегулировании проблемной задолженности и возлагает на НБУ функцию контроля за их соблюдением. Так, заниматься коллекторской деятельностью смогут только компании, внесенные в созданный регулятором реестр. В то же время, финучреждения смогут привлекать коллекторов только в том случае, если должник дал на это согласие при получении кредита. Закон запрещает коллекторам угрожать, шантажировать должника или вводить его в заблуждение. Также запрещены звонки со скрытого номера телефона, использование автодозвона в течение более 30 минут в сутки, требование оплаты задолженности у родственников или знакомых должника и т.д. Все телефонные разговоры коллекторская компания должна записывать и хранить в течение трех лет. 

Чтобы усилить защиту потребителей финансовых услуг, НБУ обязал банки раскрывать в договорах полную информацию о потребительских кредитах, депозитах и ​​условиях открытия и ведения текущих счетов (Выпуск 153, +2 балла). Речь идет о процентной ставке, сроке, валюте, полном перечне дополнительных услуг, их стоимости и условиях их возможного изменения. 

Небанковские финучреждения перешли под регулирование НБУ в июле 2020 года после вступления в силу закона о «сплите», но наведение порядка на этом рынке продолжается. Так, в уходящем году НБУ обязал макрофинансовые организации обнародовать в рекламе полную стоимость кредитов (Выпуск 170, +2 балла). Кроме того, регулятор обязал все небанковские финучреждения раскрыть информацию о собственниках (Выпуск 158, +2 балла). 

Другим шагом в направлении урегулирования финансовых услуг стал обновленный закон о финансовом лизинге (Выпуск 156, +2 балла). Закон актуализирует законодательство в сфере финлизинга, усиливает защиту лизингодателей и одновременно обязывает их информировать потребителей о стоимости и условиях лизинга до заключения договора — по аналогии с потребительским кредитованием. Документ упраздняет необходимость нотариального заверения договоров лизинга с физлицами. 

Важно также принятие закона о страховании (Выпуск 175, +2 балла). Этот документ предусматривает ряд требований к страховщикам: раскрытие структуры собственности, подача плана деятельности на три года при регистрации такой компании, доказательство соответствия руководителей критериям профпригодности и безупречной деловой репутации. Кроме того, закон устанавливает к системе корпоративного управления компанией и ее платежеспособности. 

От 0 до 1 балла эксперты оценили нормативные акты, касающиеся упрощения доступа к кредитованию. Так, НБУ утвердил приказ о расширении возможностей для кредитования малого и среднего бизнеса, а также ипотечного кредитования (Выпуск 153, +1 балл). Правительство, в свою очередь, внедрило государственную программу «доступная ипотека под 7%» (Выпуск 153, +0,5 балла), которая предусматривает компенсацию части процентной ставки по ипотечным договорам, и добавило финансовый лизинг в государственную программу удешевления кредитов «5-7-9%» (Выпуск 173, 0 баллов). Также в 2021 году были приняты законы об усовершенствовании механизмов вывода банков с рынка и удовлетворении требований кредиторов (Выпуск 166, +1,8 балла) и о платежных услугах (Выпуск 165, +1 балл).

Образование: 14 реформ

В 2021 году реформы затронули школьное, профессиональное и высшее образование.

Несколько значительных изменений касались высшего образования и получения профессиональных квалификаций. Поскольку современное профессиональное образование не всегда успевает за требованиями рынка, работники часто вынуждены обучаться самостоятельно. Кабмин разрешил признавать квалификации, полученные в ЕС (Выпуск 162, +2 балла), создал возможность официально подтвердить квалификацию, полученную вне учебного заведения и создал Реестр квалификаций (Выпуск 162, +1,5 балла). Это поможет работникам быть более гибкими на рынке труда и облегчит смену работы и профессиональное развитие в течение жизни. 

В этом году началось пилотирование реформы «Новая украинская школа» (НУШ) ​​на уровне базового среднего образования. Концепция НУШ предполагает, в частности, обновление сети лицеев. Академические лицеи должны быть отделены от основной школы и иметь не менее четырех классов на параллели, что обеспечит возможность учащимся старшей школы перейти на профильное обучение. Соответствующий закон (Выпуск 166, +1 балл) об усовершенствовании формирования сети лицеев был принят в этом году. 

Также было принято несколько нормативных актов, касающихся имущества образовательных учреждений. Напомним, ранее имущество школ не подлежало приватизации и его было запрещено сдавать в аренду не по образовательному назначению. В конце этого года был принят закон, разрешающий общинам сдавать в аренду имущество ликвидированных школ (Выпуск 173, 0 баллов), а полученные средства направлять на нужды местного образования.

Цифровизация и открытые данные: 11 реформ

Режим «без бумаг», наведение порядка в госреестрах и попытка регулирования ІТ-отрасли путем внедрения специального налогового режима «Дія.Сіті» — все это было предметом оживленных дискуссий в 2021 году. 

Самый высокий балл получил принятый в начале года закон «Об электронных коммуникациях» (Выпуск 152, +3 балла). Он изменил подходы к лицензированию частот и сделал услуги по электронным коммуникациям более прозрачными для потребителей. Раньше компании могли получить лицензию только для конкретной частоты (2G, 4G и т.д.), а в случае внедрения более современной технологии необходимо было оформлять дополнительную лицензию. Вступление закона в действие позволяет операторам связи использовать единую лицензию для всех технологий. Документ также обязывает компании-провайдеры раскрывать в договорах с абонентами исчерпывающую и понятную информацию о своих услугах. 

В конце лета Верховная Рада приняла закон о введении специального правового режима для ІТ-компаний «Дія.Сіті» (Выпуск 166, +1,5 балла). В декабре парламент принял изменения в Налоговый кодекс, а также ряд подзаконных актов, регулирующих имплементацию «Дія.Сіті». Компании-резиденты «Дія.Сіті» перейдут на упрощенную систему налогообложения: налог на доходы физлиц (НДФЛ) — 5%, единый социальный взнос — 22%, военный сбор — 1,5%. Также будет действовать скидка с НДФЛ на сумму инвестиций в украинские стартапы. Закон предусматривает привлечение компанией-резидентом работников на условиях гиг-контрактов. В отличие от обычных договоров о предоставлении услуг с физлицами-предпринимателями (ФЛП), в гиг-контракте может устанавливаться рабочее время и время отдыха. Также предусмотрен ряд договоров: договор о неразглашении и договор об обязательстве работника воздерживаться в течение его действия от осуществления конкурирующей деятельности или заключения контрактов с другими компаниями. Согласно закону, в течение следующих 25 лет государство обязуется не изменять эти условия. 

Важным изменением для украинцев стал закон о приравнивании е-паспортов к бумажным (Выпуск 158, +2 балла). Теперь электронный паспорт в приложении «Дія» имеет такую ​​же юридическую силу, как и физический документ. Согласно закону, получить его сможет каждый гражданин Украины, у которого уже есть бумажный паспорт или ID-карта. 

Работа над внедрением «государства в смартфоне» продолжается даже в конце года. В декабре президент Зеленский подписал закон об электронных реестрах. Согласно ему, государственные органы не смогут требовать от граждан информацию, уже имеющуюся в реестрах. Также не нужно будет приносить ксерокопии или справки — обмен информацией будет электронным.

Успешная реализация электронных государственных услуг и преодоление коррупции невозможны без упорядочения и автоматизации государственных реестров. Именно это направление было в фокусе деятельности правительства в 2021 году. В частности, Кабмин открыл более 1000 наборов данных из государственных реестров (Выпуск 159, +2 балла). Кроме того, по решению правительства Государственная таможенная служба открыла реестр данных таможенных деклараций (Выпуск 160, +2 балла).

Правоохранительная и судебная системы, антикоррупция: 13 реформ

Принятые в этом году изменения в судебной системе касались, прежде всего, исправления главной антиреформы прошлого года — решения Конституционного суда Украины (КСУ) о неконституционности положений антикоррупционного законодательства о декларировании доходов и имущества (Выпуск 146, -4,5 балла). 

Чтобы исправить законодательство, в декабре 2020 года был принят закон о возобновлении ответственности за недостоверное декларирование, а в июле этого года — об установлении уголовной ответственности за недостоверное декларирование (Выпуск 165, +2 балла). Этот закон является попыткой вернуть уголовную ответственность за подачу в декларации недостоверных сведений. Впервые депутаты ввели ее в 2014 году соответствующими изменениями в Уголовный кодекс, однако в 2020 году КСУ признал эти положения неконституционными. Согласно закону этого года, уголовная ответственность декларанту будет угрожать, если он не покажет доходы в размере 4,5 млн грн и более.

Важным изменением в правоохранительных органах стало приведение статуса НАБУ в соответствие с Конституцией (Выпуск 173, +2 балла). 

Другим важным документом в направлении усовершенствования декларирования является закон о возобновлении полноценной деятельности Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции (Выпуск 150, +1,5 балла). 

Кроме того, в 2021 году был принят закон, определяющий новые принципы формирования Высшей квалификационной комиссии судей (ВККС) — коллегиального органа, отбирающего, оценивающего и рекомендующего кандидатов на должности судей (Выпуск 166, +2 балла). ВККС не работала с 2019 года и состояла на две трети из судей, которые оказались не готовы объективно оценивать и увольнять своих коллег. Это подрывало доверие общества к судебной системе. Поэтому закон предусматривает создание конкурсной комиссии для отбора членов ВККС, в которой международно признанные эксперты будут иметь решающий голос. Комиссия будет состоять из равного количества представителей Совета судей Украины и международных экспертов. Комиссия будет предлагать не менее двух кандидатов на каждый вакантный пост члена ВККС, а окончательное назначение должен сделать Высший совет правосудия (ВСП). 

Потенциальных кандидатов в ВСП теперь также будут проверять в соответствии с принятым в июле законом (Выпуск 166, +2 балла). Документ предусматривает единовременную оценку соответствия членов ВСП критериям профессиональной этики и добродетели Этическим советом с участием международных экспертов. 

В этом году заработал новый орган, объединяющий правоохранительные и аналитические функции в сфере расследования финансовых преступлений — Бюро экономической безопасности (БЭБ) (Выпуск 157, +2,5 балла). Ожидается, что создание нового органа прекратит незаконное давление правоохранителей на бизнес в ходе расследования экономических преступлений.

Сельское хозяйство: 11 реформ, 1 антиреформа

Значительные изменения в сельском хозяйстве в 2021 году касались прежде всего принятия законов для полноценного запуска рынка земли и расширения доступа аграриев к кредитованию. 

Самый высокий балл получил закон о Фонде частичного гарантирования кредитов в сельском хозяйстве (Выпуск 173, +3,3 балла). Закон направлен на упрощение доступа аграриев к финансовым ресурсам для того, чтобы они могли полноценно воспользоваться возможностями на рынке земли. Документ предусматривает создание Фонда, который сможет предоставлять аграриям гарантии на 50% от суммы долга на срок до десяти лет. Это должно не только удешевить кредиты для сельхозпроизводителей, но снизить риски финансовых учреждений. 

Еще один закон, который должен упростить доступ аграриев к финансовым услугам, — это закон о господдержке агрострахования (Выпуск 165, +2 балла). Согласно ему, аграрии смогут получить от государства 60% компенсации стоимости страхового платежа. Поддержка распространяется на посевы, урожай сельскохозяйственных культур и многолетних насаждений, а также животных. По словам профессора Киевской школы экономики Олега Нивьевского, господдержка агрострахования является одной из немногих обоснованных возможностей господдержки, поскольку страховщикам трудно оценить вероятность наступления страхового случая, поэтому они скорее выбирают вовсе не страховать аграриев. 

Другим важным нормативно-правовым актом является закон о земельной децентрализации (Выпуск 161, 2,5 балла). Он дает общинам право распоряжаться землей за пределами населенных пунктов. Решение о передаче земель коммунальной собственности в частную теперь требует поддержки не менее 2/3 голосов от общего состава местного совета (ранее — половины). Местные власти также будут контролировать целевое использование земельных участков и разрешать изменение целевого назначения особо ценных земель. 

Одним из ключевых элементов «земельного» пакета реформ в этом году стал закон о продаже земельных участков через электронные аукционы (Выпуск 163, +2 балла). Согласно ему, продажа прав пользования коммунальными или государственными землями разрешена только через е-аукционы в системе «Prozorro.Продажи». Перевод физических аукционов в электронные позволит увеличить конкуренцию на торгах, а значит — повысить цену и эффективность использования земельных участков. 

Шагом в направлении гармонизации украинского законодательства с европейским стал закон о ветеринарной медицине (Выпуск 156, +2 балла). Закон уменьшает количество разрешительных документов на экспорт и сокращает сроки их выдачи — и таким образом способствует экспорту украинской продукции животноводства. 

Мы также зафиксировали одну антиреформу, влияющую на аграрную отрасль — закон о снижении ставки НДС на отдельные виды сельхозсырья с 20% до 14% (Выпуск 155, -1 балл). Целью закона является борьба с фиктивным завышением налогового кредита (так называемые «скрутки»). Хотя такое изменение было выгодно трейдерам и экспортерам, оно привело к росту цен на сырье для производителей готовой продукции, что, в свою очередь, создавало риски роста цен на продукты питания. Чтобы уменьшить негативное влияние этого закона, Верховная Рада 1 июля приняла изменения к нему, которыми вернула 20% НДС при налогообложении поставок в Украину крупного рогатого скота, свиней, овец, цельного молока, сахарной свеклы и ряда других продуктов. Но даже в таком виде закон противоречит обязательствам Украины перед МВФ.

Строительство: 6 реформ

Для уменьшения коррупционных рисков и увеличения прозрачности в сфере градостроительства в 2019 году был принят закон о создании Единой государственной электронной системы в сфере строительства. В 2021 году был утвержден порядок ведения этой системы, позволивший ее полноценный запуск. Система позволяет получить услуги по оформлению документов на всех этапах строительства по принципу «единого окна» на портале «Дія». Расширение функций е-системы продолжается. В частности, 1 декабря Минцифры добавило возможность оформления в «Дія» градостроительных условий и ограничений. Этот документ необходим для получения разрешения на строительство многоквартирных домов и большинства промышленных объектов. 

Кроме того, в 2021 году Кабмин утвердил порядок проведения экспертизы комплексных планов пространственного развития общин (Выпуск 169, +2 балла). Комплексный план — это генплан населенного пункта вместе с документацией по землеустройству и градостроительству. Он должен обеспечить устойчивое развитие территориальной общины с учетом интересов его жителей, государства и бизнеса. Еще одним постановлением Кабмин предусмотрел, что такие планы будут создаваться в электронном виде, а изменения в них могут вноситься не чаще раза в год (Выпуск 168, +2 балла).

И о плохом: антиреформы

Энергетика

Лидером по антиреформам в 2021 году стала энергетика. Эксперты выделили в этой сфере два изменения, ухудшающие «правила игры» в стране — закон об обеспечении финансовой стабильности на рынке природного газа (Выпуск 167, -1 балл) и об изъятии газа из закона о публичных закупках (Выпуск 152, -0,25 балла). 

Первый закон предусматривает реструктуризацию долга газопоставщиков перед НАК «Нафтогаз Украины» на общую сумму более 93 млрд грн. В результате реструктуризации срок выплат будет перенесен на будущее, а часть долга может быть списана. В частности, будет списан долг, сформировавшийся за счет разницы в тарифах, штрафах и пене. Часть экспертов негативно оценили этот закон, поскольку он приведет к неполучению «Нафтогазом» в ближайшее время средств, необходимых для реализации инвестиционных проектов — разработки новых месторождений и добычи собственного газа, а также снизит стимулы к системному решению проблем с задолженностью. Кроме того, списание долгов создаст дополнительную нагрузку на бюджет. 

Второй закон, по мнению экспертов, противоречив. С одной стороны, он позволяет участникам рынка газа эффективно регулировать текущие небалансы, а также будет способствовать развитию товарных бирж, ценообразованию и увеличению конкуренции на них. В то же время, эта норма может негативно сказаться на процедурах закупок бюджетными учреждениями и госпредприятиями, поскольку есть риск завышения цен.

Медицина

В конце года антиреформу получила и медицинская сфера. Кабмин принял постановление, цель которого — устранение диспропорции между размером оплаты труда медперсонала и руководителей учреждений здравоохранения (Выпуск 175 -0,5 баллов). Теперь должностной оклад руководителя не может превышать 60% средней зарплаты медработников. Такое регулирование со стороны правительства угрожает автономии медицинских учреждений и нарушает принципы медицинской реформы. Однако в медицинской сфере были и положительные сдвиги. В этом году власть работала над организацией закупок лекарств для орфанных больных. Во-первых, Кабмин принял постановление о договорах управляемого доступа (Выпуск 153, +2 балла). Спрос на инновационные лекарства может существенно превышать предложение, что увеличивает их стоимость. Правительства стран пытаются договариваться с монопольными производителями о скидках, для чего заключают договоры управляемого доступа. Скидки, которые страна получает от производителя в таком соглашении, конфиденциальны. С введением этого изменения государство сможет за бюджетные средства закупать или частично покрывать стоимость дорогостоящих инновационных лекарств от тяжелых и редких болезней, таких как спинально-мышечная атрофия (СМА). Во-вторых, в конце года КМУ разрешил (Выпуск 173, +2 балла) закупать определенный перечень лекарств от редких болезней за государственные средства, даже если они не зарегистрированы в Украине, при условии их регистрации в странах со строгими регуляторными условиями (ЕС, США, Канада и т.д.).

Налоговая система

Одна антиреформа была в налоговой сфере. Негативную оценку получила налоговая амнистия (Выпуск 165, -2 балла). Ее внедрение не принесло много денег: по состоянию на 21 декабря украинцы задекларировали чуть более 1 млрд грн, из которых бюджет Украины получил 51 млн грн. В то же время такой шаг может создать у украинцев стимулы уклоняться от уплаты налогов в ожидании следующего «прощения».

Вывод

В 2021 году власть преимущественно дорабатывала реформы, начатые в прошлом году. Были приняты важные банковские законы, сделаны шаги для дальнейшего развития «государства в смартфоне», продолжилось реформирование земельных отношений. Кроме того, в третьем квартале власть возобновила долгожданную судебную реформу, для завершения которой, однако, потребуется много времени и усилий. Однако ее успешное завершение стало бы значительным достижением нынешней власти. Другие ожидаемые изменения в следующем году — продолжение реформирования правоохранительных органов, продолжение приватизации, упрощение ведения бизнеса, а также продолжение медицинской и образовательной реформ. 

P.S. Мы не устаем повторять, что принятие прогрессивных законов — только первый шаг к внедрению реформ. Главное — это воплощение реформ в жизнь. Так, хотя законы о «перезапуске» судебной реформы получили высокие оценки, их исполнение до сих пор не начато, существуют большие риски, что БЭБ станет только перевоплощением налоговой милиции, а не аналитическим органом, как задумывалось, а вертикаль антикоррупционных органов (НАБУ, САП и ВАКС), по-видимому, полноценно не функционировала ни единого дня. Однако, поскольку исполнение законов, в отличие от их принятия, должно происходить ежедневно, обеспечивать его могут прежде всего граждане и бизнес. Мы призываем тех, кому не безразличны реформы в Украине, следить за претворением в жизнь законодательных изменений, которые вас волнуют больше всего.