Для танго нужны двое. Как взаимодействовали правительства и парламенты во время принятия бюджетов

С 2018 года VoxUkraine рассчитывает рейтинг бюджетных процессов. Рейтинг показывает, насколько процесс принятия бюджета соответствует Бюджетному кодексу. А также насколько слаженно работают Минфин и Верховная Рада. Ведь не секрет, что при принятии бюджета происходят как «торги», так и «шантаж» — депутаты пытаются профинансировать важные для них проекты, в то время как Минфин стремится сохранить реалистичность главной сметы страны и облегчить для себя ее выполнение. 

Итак, первый рейтинг бюджетов учитывал соблюдение сроков принятия бюджета и то, насколько депутатам удавалось «раздуть» расходы и дефицит бюджета по сравнению с первоначальной версией, представленной Минфином. В 2020 году мы добавили в рейтинг еще один фактор — количество положений законодательства, приостановленных законом о бюджете (ведь в целом этого делать нельзя). В этом году мы добавили в рейтинг еще один фактор — контрцикличность бюджетного дефицита. А именно, во время экономических кризисов дефицит может повышаться, поскольку правительство пытается поддержать экономику, однако в периоды роста дефицит должен быть низким. Подробная методология — в конце статьи.

Общий рейтинг

Лучшим остается бюджет на 2019 год, который составляло Министерство финансов под руководством Оксаны Маркаровой, а принимала Верховная Рада VIIІ созыва (этот бюджет принимался в тесном сотрудничестве с МВФ). Бюджет прошлого (2020) года — на втором месте.

Как видно из рис. 1, включение нового показателя не слишком изменило рейтинг бюджетов. Больше всего новый показатель изменил позицию бюджета текущего года — минус 5 позиций, и бюджета 2016 года — плюс 4 позиции, но для большинства бюджетов изменение в пределах 1-2 позиций.

Бюджет-2021 сейчас находится на 6 месте. Если применить к нему методику прошлого года, он выйдет на первое место, потому что во время рассмотрения бюджета в парламенте его расходы и дефицит снизились. Однако размер бюджетного дефицита еще до депутатского голосования был вдвое выше разрешенного Бюджетным кодексом и остался большим даже после сокращения. Далее кратко рассмотрим отдельные показатели, по которым мы рассчитали рейтинг.

Сроки принятия бюджетов: возвращение к нормальности

Как видно из рис. 2, в последнее время и правительство, и депутаты пытаются придерживаться сроков рассмотрения бюджета, предусмотренных в Бюджетном кодексе, хотя почти всегда рассмотрение бюджета во втором чтении длится дольше запланированного.

Мы видим, что бюджет на 2008, 2011, 2013-2016 годы принимался «под елочку» (а бюджет на 2010 год — под первое мая). То есть правительство поздно вносило бюджет в парламент, а парламент достаточно быстро его рассматривал. Рекордный здесь 2010 год, бюджет которого правительство подало в парламент 23 апреля 2010, а уже через 4 дня бюджет приняли. Молниеносным было принятие бюджета на 2008 и 2013 годы — три и четыре дня соответственно. Понятно, что за такой срок парламентарии не успевают обработать бюджет, а следовательно, механически поддерживают предложения правительства. По нашему мнению, это плохая ситуация, как и затягивание с принятием бюджета. Ведь парламент должен участвовать в принятии законов, а не просто «ставить печать» на решениях правительства.

Изменение расходов и дефицита бюджета

Народные депутаты всегда стремятся повысить расходы бюджета, и, как правило, им это удается (рис. 3). Снижение расходов бюджета при его рассмотрении в парламенте произошло в кризисные 2008-2009 и 2015 годы, когда у Украины фактически не было средств для финансирования дефицита бюджета, кроме программы МВФ. Сокращение расходов на 2012 год, скорее всего, было обусловлено тесным сотрудничеством парламента и правительства. При рассмотрении бюджетов на 2001-2002 и 2017-2020 годы парламент повышал бюджетные расходы, но не дефицит, то есть парламентариям удавалось найти дополнительные источники доходов для своих прихотей. Впрочем, расходы бюджета в Украине стабильно недовыполняются на 2-5%. Поэтому возможно, что правительства соглашаются на повышение расходов в обмен на голосование за бюджет, а затем де-факто сокращают расходы. Конечно, такая ситуация не повышает качество бюджетного планирования. 

В бюджетах на 2003-2006, а также на 2014 год, парламент вместе с расходами повышал дефицит бюджета. То есть фактически депутаты поставили правительству задачу найти (привлечь на внутреннем или внешнем рынке) дополнительные средства для финансирования дефицита. Впрочем, в 2003-2007 годах, во время мирового экономического бума, сделать это было довольно просто. Возможно, поэтому правительства не слишком сопротивлялись прихотям депутатов.

Недальновидная фискальная политика

Рассмотрим подробнее новый показатель, который мы включили в расчет рейтинга этого года, — первичный дефицит. В теории, в годы экономического роста страна должна иметь первичный профицит и сокращать государственный долг, а во время кризиса — занимать средства и финансировать дефицит. На практике подавляющее большинство рассматриваемого нами периода это было не так (рис. 4). Недальновидная политика 2005-2014 годов привела к тому, что в 2015 году, несмотря на кризис, Украина должна была ограничить дефицит бюджета и иметь первичный профицит, хотя и небольшой. 

В этом году, несмотря на положительный прогноз экономического роста, правительство и парламент приняли бюджет с первичным дефицитом. Правда, учитывая ситуацию с пандемией, вполне возможно, что расходы правительства на поддержку людей и бизнеса в этом году будут все еще выше, чем обычно.

Ограничение расходов, предусмотренных другими законами

Наконец, последний показатель рейтинга — это количество законов, действие которых приостанавливает закон о государственном бюджете. Как видно из рис. 5, с 2009 года это количество значительно уменьшилось. Возможно, причиной этого является решение Конституционного суда о том, что законами о бюджете нельзя останавливать действие других законов. Тем не менее, такая практика продолжается. Одной из причин ее продолжения является то, что в некоторых законах зафиксирован минимальный размер расходов на определенную сферу в процентах к ВВП или бюджету. Иногда правительство не имеет возможности профинансировать эту сферу в предусмотренном объеме, а иногда — приоритезирует другие виды расходов.

Например, уже шестой год подряд останавливается статья 241 Бюджетного кодекса, предусматривающая финансирование Государственного фонда регионального развития в размере не менее 1% прогнозного объема доходов общего фонда Госбюджета. Кроме того, на 2021 год приостановлено ограничение дефицита бюджета (3% ВВП), государственного долга (60% ВВП) и объема выдачи государственных гарантий (3% доходов общего фонда). В связи с кризисом 2020 года государственный долг вырос с 49% ВВП в конце 2019 года до 61% в конце 2020 года. И хотя МВФ прогнозирует, что к концу 2021 года госдолг снизится до 58% ВВП, правительство, очевидно, хочет перестраховаться, приостанавливая это ограничение. Государственные гарантии на этот год планируются в объеме 9,3% доходов общего фонда Госбюджета. Мы видим в этой статье бюджета большие риски, однако это является темой для отдельной публикации.

Также на 2021 год приостановлены положения о:

• зачислении в местные бюджеты части поступлений от выдачи лицензий на проведение лотерей, 
• установлении минимальных окладов для судебных экспертов в размере 10 прожиточных минимумов, 
• компенсации населению, которое проживает на территории зоны наблюдения с риском радиационного загрязнения (это положение приостанавливается уже в третий раз),
• утверждении программы медицинских гарантий в составе закона о Госбюджете (останавливается во второй раз),
• создании региональных представительств ЦИК.

Кроме того, остановлено списание задолженности перед ГП «Энергорынок» и «Укрэнерго» государственных шахт, предприятий, которые поставляют воду, а также тех, которые до 2015 года поставляли электроэнергию на оккупированные территории Донецкой и Луганской областей. Соответственно, докапитализация Укрэнерго и государственных производителей электроэнергии за счет выпуска ОВГЗ также не будет проводиться. 

Наконец, закон о бюджете традиционно содержит положение о том, что доплаты людям определенных профессий установлены отдельными законами и финансирование медицинских услуг будет проводиться исходя из возможностей бюджета (то есть в меньших объемах, чем прописано в соответствующих законах). 

Конечно, можно было бы сетовать на Минфин и депутатов, которые поддержали бюджет, за то, что финансирование определенных сфер происходит в меньшем объеме, чем предусмотрено законом (и некоторые политики активно это делают). Однако от принятия закона о минимальном уровне финансирования определенных расходов больше средств в бюджете не появится. Они могут поступить только в результате ускорения экономического роста, для чего прежде всего требуется защита прав собственности и реформы, направленные на создание рынков и защиту конкуренции.

Методология рейтинга

В бюджетном рейтинге мы оцениваем именно те аспекты, которые находятся под контролем Министерства финансов и Верховной Рады. Мы формируем показатели так, чтобы они как можно меньше зависели от экономической ситуации в стране, ведь действия нынешнего министра финансов и парламента лишь частично на нее влияют (есть еще мировая экономическая ситуация, политика предшественников, поведение бизнеса и т.д.). 

Так, три из семи индикаторов оценивают своевременность основных этапов принятия бюджета — чтобы принять хороший бюджет, необходимо достаточно времени для обсуждения в комитетах; кроме того, депутаты могут указывать на важные проблемы региональных масштабов, которые не были учтены при составлении бюджета, и на которые стоит перераспределить государственные финансы. Итак, мы считаем негативом как слишком длительное, так и слишком быстрое рассмотрение бюджета. 

С другой стороны, не все парламентские изменения бюджета положительные. Мы уже писали о масштабах депутатских «прихотей», которые в целом измеряются суммой с двенадцатью нулями (статистика по «прихотям»-2021 скоро также будет опубликована). Необоснованное увеличение расходов и разбалансировка бюджета — это угроза макроэкономической стабильности страны. Поэтому еще два индикатора рейтинга показывают, насколько расходы и дефицит бюджета были «раздуты» при обсуждении в Верховной раде. 

Наконец, мы учитываем, насколько перекраивалось правовое поле для создания именно такого бюджета. Имеется в виду негативная практика приостановки законом о бюджете других законов, противоречащая многочисленным решениям Конституционного Суда. Чем больше нормативных актов, положения которых были приостановлены бюджетом, тем более низкую оценку он получает.

Подробную методологию и рейтинги бюджетов по каждому показателю можно прочитать здесь.

В этом году мы добавили в рейтинг еще один показатель, измеряющий то, насколько правительство использует фискальную политику для «сглаживания» влияния мировых кризисов на украинскую экономику. 

Включить в рейтинг первичный дефицит мы решили, наблюдая за дискуссией вокруг бюджета 2021 года. Ведь объем как расходов, так и дефицита (индикаторы №4 и №5) во время пребывания бюджета в парламенте снизились. Но в целом дефицит в этом бюджете относительно ВВП уже в первой редакции (6% от ВВП) превышал ограничения, заложенные Бюджетным кодексом (3% от ВВП, статья 14). В конце концов принятый дефицит составляет 5,47% от прогнозируемого уровня ВВП. 

Однако нельзя просто снижать рейтинг бюджета из-за того, что он дефицитный. Нужно учитывать обстоятельства, при которых возник этот дефицит. VoxUkraine уже объяснял, что во время рецессии правительство может иметь дефицит: экономическая теория позволяет тратить больше для того, чтобы поддерживать экономику. А налоги закономерно уменьшаются, ведь сокращается деловая активность.

Итак, если прогнозируется рост ВВП, правительство и парламент должны принять бюджет с первичным профицитом, если же ожидается спад, то временно можно допустить дефицит. 

Как считается новый показатель: по каждому бюджету находим отношение первичного дефицита к прогнозному ВВП. Если же на плановый год прогнозируется спад экономики, и при этом бюджет дефицитный, считаем, что дефицит равен нулю. Затем проводим ранжирование. Чем больше показатель, тем хуже рейтинг бюджета соответствующего года.