Приближение к переговорам о вступлении в ЕС. Обзор реформ за третий квартал 2023 года

Ни одна реформа в третьем квартале не смогла пересечь отметку в +2 балла, отделяющую важные реформы от менее значительных. Однако есть и хорошая новость: за этот период, как и в предыдущих двух кварталах, мы не зафиксировали ни одной антиреформы. Также не было сомнительных регуляций с общей оценкой «ноль».

Наивысшую за квартал оценку — +2 балла (из диапазона от -5 до +5) — получили рассмотренные ниже семь новых регуляций, которые касаются медицины, энергетики, охраны окружающей среды, пересечения границы и управления государственной собственностью.

В фокусе внимания власти остались вопросы здравоохранения.

Закон о телемедицине (Индекс реформ 220) переводит в легальное поле дистанционное оказание медицинских или реабилитационных услуг (онлайн-консультации с врачами, онлайн-консилиумы). Документ не только определяет основные понятия в сфере телемедицины, но и устанавливает условия для предоставления таких услуг: лечить онлайн смогут все учреждения здравоохранения и врачи, имеющие статус физического лица-предпринимателя, имеющие лицензию на ведение медицинской практики. Предполагается, что введение четких «правил игры» в сфере телемедицины будет способствовать развитию медицинских онлайн-сервисов и улучшит доступ граждан к медицинским услугам, ведь получать их станет удобнее.

Постановление о системе лицензирования для медучреждений, предоставляющих услуги по реабилитации (Индекс реформ 220), обязывает такие учреждения использовать в своей практике только доказательные методы. Она внедряет новые требования к работе мультидисциплинарных реабилитационных команд — групп специалистов, которые включают медицинских специалистов разного профиля (психологов, физических и эрготерапевтов, протезистов и т.п.). Теперь в таких командах смогут работать только психологи и психотерапевты, которые получили медицинское образование по этим специальностям, имеют не менее года опыта работы и отвечают единым квалификационным требованиям Министерства здравоохранения. Медучреждения также обязали разрабатывать и утверждать индивидуальные реабилитационные планы для пациентов; мониторить и оценивать выполнение этих планов и корректировать их при необходимости. Цель изменений — снизить риск потери функциональности пациентами и предотвратить использование устаревших или неэффективных методов реабилитации.

Верховная Рада также приняла важные законы в области энергетики.

Закон о предотвращении злоупотреблений на энергорынках (Индекс реформ 216) вводит нормы европейского Положения о целостности и прозрачности оптового рынка энергии (REMIT). Документ усиливает контроль со стороны Национальной комиссии, осуществляющей регулирование в сферах энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ), в частности даёт ей полномочия мониторить и расследовать злоупотребления на энергорынках и определять, какое именно поведение является нарушением или манипуляцией. Закон также устанавливает правила поведения с инсайдерской информацией на энергорынке: её запрещено разглашать или использовать для заключения торговых соглашений. Согласно закону в Украине должны создать реестр участников рынка и внедрить инструменты уведомления о подозрительных транзакциях.

Закон о реформе корпоративного управления «Оператора газотранспортной системы Украины» (ОГТСУ, Индекс реформ 220) важен для выполнения меморандума с Международным валютным фондом. Он предусматривает передачу ОГТСУ от Министерства финансов в Министерство энергетики и внедрение в компании качественного корпоративного управления: она должна получить собственный наблюдательный совет и новый устав, согласованный с правилами международной организации в области энергетического рынка — Секретариата Энергетического Сообщества.

Власть показала прогресс и в принятии секторальных реформ.

Новые правила охраны подземных вод (Индекс реформ 218) устанавливают требования к бурению и использованию скважин и обязывают водопользователей предоставлять отчеты в Государственный реестр артезианских скважин. Кроме того, конструировать скважины необходимо так, чтобы обеспечить возможность производить все необходимые замеры и отборы проб воды и выполнять ремонтно-восстановительные работы. Правила должны выполнять предприятия, которые занимаются геологоразведочными работами, добывают подземные воды или занимаются деятельностью, которая может оказать негативное влияние на состояние этих вод.

Закон о гармонизации процедур декларирования военной техники и нефтепродуктов со стандартами НАТО и ЕС (Индекс реформ 221) вносит изменения в Таможенный кодекс и другие законы Украины. Теперь импортеры должны предоставлять таможенникам документы от производителя, подтверждающие характеристики товара, а также маршрут поставки товара от производителя до предприятия. Кроме того, импортеры нефтепродуктов обязаны предоставлять украинской Энергетической таможне пакет документов, подтверждающих цепь поставок нефтепродуктов от завода-производителя до украинской границы. Хотя эти изменения создают дополнительную работу импортерам, их цель — предотвратить ввоз в Украину контрафактной продукции, а также нефтепродуктов, происходящих из рф.

Согласно новым правилам продажи и аренды активов государственных акционерных обществ (Индекс реформ 221), такие предприятия смогут продавать и сдавать в аренду свое имущество исключительно онлайн через Прозорро.Продажі. Аукционы могут проходить как на повышение, так и снижение цены. Принять участие в торгах сможет каждый, включая иностранцев (кроме граждан рф). В то же время все договоры аренды, заключенные ранее, сохранят силу до конца срока действия.

Прогресс по сферам Индекса реформ

Индекс реформ отслеживает регуляторные изменения в шести направлениях: государственное управление, государственные финансы, монетарная система, бизнес-среда, энергетика, человеческий капитал. В третьем квартале больше всего реформы продвинулись в «Бизнес-среде», «Государственном управлении» и «Человеческом капитале». О них расскажем подробнее.

Бизнес-среда

Через три месяца мы зафиксировали 20 важных изменений в этой сфере. Девять из них инициировал Кабинет Министров, девять — Верховная Рада, еще одно — Министерство защиты окружающей среды и природных ресурсов. Два события в этом направлении получили +2 балла — это описанные выше изменения в Таможенный кодекс и закон об охране подземных вод. Далее рассмотрим остальные изменения.

Потребительские рынки. Верховная Рада приняла обновленный закон, гармонизирующий украинскую систему защиты прав потребителей с европейской (Индекс реформ 216). Закон определяет понятия в сфере электронной торговли и обязует торговые площадки обнародовать информацию о продавцах, которые их используют. В случае нарушений Государственная служба по вопросам безопасности пищевых продуктов и защиты прав потребителей может обязать интернет-провайдера ограничить доступ к недобросовестным маркетплейсам.

Закон о продовольственной безопасности и развитии животноводства (Индекс реформ 217) вводит международные стандарты определения натуральных пищевых продуктов и продуктов, пригодных для веганов или вегетарианцев. Закон предусматривает создание Государственного реестра пищевых добавок, пищевых ароматизаторов и пищевых энзимов, а также Государственного реестра новейших пищевых продуктов и Государственного реестра утверждений о пользе для здоровья, в котором будет храниться информация о положительном влиянии определенных пищевых продуктов или их составляющих на здоровье потребителя.

Закон о легализации крафтовых спиртных напитков (Индекс реформ 219) определяет, кто может быть малым производителем дистиллятов (пищевых спиртов) и устанавливает перечень оборудования таких производителей. Закон также позволяет крафтовым производителям алкоголя ежеквартально отчитываться об объемах производимой и проданной продукции (старое законодательство предусматривало отчетность ежемесячно) и уменьшает штрафы за непредставление или неправильное представление отчетности с 17,5 тыс. грн до 1 020 грн. Еще один закон (Индекс реформ 220) упрощает сертификацию для малых производителей вина, производящих продукцию в объеме до 100 тыс. литров в год из виноматериалов украинского происхождения. Теперь им нужно подавать только заявление на получение лицензии и квитанцию об ее оплате. Для малых производителей также отменено обязательное лицензирование розничной и оптовой торговли, а отчет будет ежегодным вместо ежемесячного.

В третьем квартале Рада приняла евроинтеграционный закон о госконтроле за продукцией с генетически модифицированными организмами (ГМО, Индекс реформ 221). Такую продукцию следует маркировать «с ГМО» или «без ГМО», чтобы потребитель мог сделать обоснованный выбор по ее приобретению, и перевозить так, чтобы исключить возможность ее попадания в окружающую среду. Закон вступит в силу через три года, а за это время в Украине должны изъять из обращения всю продукцию с ГМО, которая не зарегистрирована или произведена или выращена незаконно. За это время также должен быть создан реестр ГМО-продукции.

Экология. В соответствии с изменениями в Закон об оценке влияния на окружающую среду (Индекс реформ 217) к консультациям по отчетам о влиянии на окружающую среду нужно будет привлекать не только общественность, но и органы местного самоуправления. В то же время, сроки общественного обсуждения этих отчетов сократили (ранее вся процедура занимала до 53 рабочих дней, сейчас — до 28) и разрешили проводить их в формате видеоконференции в случае, если зарегистрировалось менее десяти участников. К моменту военного положения закон освобождает от оценки влияния на окружающую среду восстановительные работы по ликвидации последствий вооруженной агрессии рф. Общины, находящиеся под оккупацией или в зоне активных боевых действий, также освобождаются от такой оценки.

Кабмин принял важное решение в рамках реформы управления отходами. Он утвердил новые критерии прекращения статуса отходов для остатков сырья, которые могут использоваться повторно (Индекс реформ 218). Ожидается, что изменения позволят увеличить объем повторного использования мусора вместо его накопления на полигонах.

Украина также ратифицировала международное Соглашение о субсидиях в области рыболовства в рамках Всемирной торговой организации (ВТО, Индекс реформ 219). В рамках документа Украина обязалась не предоставлять субсидии неподотчётным и нерегулируемым рыболовным бизнесам.

Медицинский бизнес. Кабмин запретил аптекам указывать в названии вывесок информацию о ценовых преимуществах в целях рекламы (Индекс реформ 216). Запрещено употреблять выражения типа «низкие цены», «оптовые цены», «социальный», «доступный» и т.п.; сообщать об ориентированности аптеки на обслуживание определенной социальной группы и сравнивать себя с другими, поскольку такие действия вводят потребителя в заблуждение и мешают сознательному выбору конкретного учреждения. В то же время правительство разрешило аптекам создавать мобильные аптечные пункты (Индекс реформ 218), которые смогут обслуживать сельское население, где нет стационарных аптек, а на период военного времени — на прифронтовых территориях. Предполагается, что аптеки будут сами определять ассортимент своих мобильных пунктов. В частности, они смогут отпускать лекарства, подлежащие реимбурсации, и рецептурные препараты по бумажному или электронному рецепту.

Виртуальные активы. В третьем квартале Верховная Рада приняла два закона, регулирующие использование виртуальных активов и цифрового контента. Первый закон — о цифровом контенте и цифровых услугах (Индекс реформ 220) гармонизирует украинское законодательство с европейским и относит предоставление цифровых услуг или цифрового контента к сфере гражданских правоотношений. Он определяет основные понятия в области цифровых услуг, устанавливает критерии выполнения договоров о предоставлении таких услуг и ответственность за их нарушение. Второй закон (Индекс реформ 220) относит виртуальные активы и цифровой контент к объектам гражданского права, на которые распространяются нормы Гражданского кодекса Украины. Закон вводит понятия «цифровые вещи», включающие виртуальные активы, цифровой контент, цифровые деньги и другие ценности, существующие в виртуальной форме. Документ также регулирует имущественное обращение цифровых вещей, в частности, правила владения такими активами и их продажи.

Таможня. Два важных закона касаются евроинтеграции таможни. Первый (Индекс реформ 217) позволяет осуществлять транзит товаров в пределах Украины по аналогии с транзитом в ЕС. Согласно закону, товары, которые передвигаются по процедуре совместного транзита, будут иметь приоритет на таможенных пунктах. Эти изменения позволят разгрузить таможенные пункты и сократят время прохождения таможни пользователями общего транзита. Другой закон (Индекс реформ 218) изменяет Таможенный кодекс так, чтобы гармонизировать наши правила определения страны происхождения товара с европейскими. Согласно закону, страны, с которыми Украина имеет международные торговые соглашения, получают одинаковые права и условия при импорте, если иное не установлено отдельными международными договорами или законодательством. Закон также устанавливает порядок подтверждения страны происхождения товара и перечень документов, необходимых для этого.

Государственное управление

В третьем квартале власть приняла 15 важных регуляций в этой сфере. Восемь из них инициировал Кабмин, пять — Верховная Рада, одну — НБУ, а еще одну — НБУ совместно с Кабмином. Новые правила продажи и аренды активов государственных акционерных обществ получили +2 балла и описаны выше. Далее рассмотрим события с более низкой оценкой.

Судебная система. Верховная Рада приняла закон (Индекс реформ 219) об обновленной процедуре отбора судей Конституционного суда Украины (КСУ) после замечаний Венецианской комиссии к предыдущему. Согласно обновленному закону, в течение шести лет со дня его вступления в силу в Украине будет существовать орган, избирающий кандидатов на должности судей КСУ — Совещательная группа экспертов. Она будет состоять из шести человек: по одному будут назначать Президент, Верховная Рада и Совет судей, Кабмин по предложению Венецианской комиссии, а еще двоих будут делегировать международные организации, которые длительное время оказывают Украине техническую помощь в области конституционной реформы и верховенства права. Новый закон, в отличие от предыдущего, ужесточает полномочия Совещательной группы — кандидаты, которые получат от неё неодобрительный отзыв, будут исключены из конкурсного отбора.

Еще одним законом Рада обязала юристов регистрироваться в Единой судебной информационно-телекоммуникационной системе или её отдельном модуле и использовать электронные кабинеты в ней для обмена процессуальными документами (Индекс реформ 217).

Государственная служба. В третьем квартале Рада приняла закон, комплексно обновляющий принципы службы в местном самоуправлении (Индекс реформ 219). Он разделяет выборные должности и должности служащих местного самоуправления и гарантирует политическую беспристрастность последних: им запрещается демонстрировать свои политические взгляды или отношение к политическим силам, быть депутатами местных советов, проводить предвыборную агитацию. За нарушение правил предусмотрена дисциплинарная ответственность. Закон также регулирует процедуры назначения на должности в органы местного самоуправления и вопросы оплаты труда.

Рада приняла закон об организации правотворческой деятельности (Индекс реформ 221). На законодательном уровне определяются понятия «норма», «закон», «кодекс», «нормативно-правовой акт»; определяется иерархическая система нормативно-правовых актов в соответствии с их юридической силой. Закон должен сделать законодательный процесс понятным и эффективным, ведь до его принятия не было единого подхода к работе с нормативно-правовыми актами.

Кроме того, Кабмин утвердил порядки для восстановления общин и регионов, пострадавших в результате вооруженной агрессии рф (Индекс реформ 217). Согласно им, община относится к территории восстановления, если на её территории происходили боевые действия; она или её часть были временно оккупированы; на её территории есть разрушения в результате боевых действий или обстрелов или если из неё выехала значительная часть жителей и это привело к значительному ухудшению уровня социально-экономического развития. Оценивать и определять общины как территории восстановления будет специальная комиссия, в состав которой будут входить представители Мининфраструктуры и народные депутаты — члены Комитета Верховной Рады по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства.

Прозрачность. Верховная Рада ввела электронные акцизные марки для алкоголя, табака, жидкостей для электронных сигарет и создала цифровую систему еАкциз (Индекс реформ 217), с помощью которой государство будет контролировать всю цепь поставок такой продукции и сможет анализировать объемы, которые доходят до магазинов. В то же время, потребители смогут проверить подлинность табачной и алкогольной продукции, чтобы не купить контрафакт.

Правительство приняло технические изменения (Индекс реформ 217), позволяющие проводить крупную приватизацию (объекты стоимостью более 250 млн грн) через систему Прозорро.Продажі. Это решение также совершенствует малую приватизацию, которая проходит в Прозорро.Продажі с 2018 года: участники торгов, занявшие первое и второе места, будут вносить гарантированную оплату в размере 40% стоимости лота и не смогут отменить свое предложение до завершения аукциона. Это позволит отсеять недобросовестных участников, срывающих аукционы по приватизации малых объектов госсобственности.

Человеческий капитал

В сфере человеческого капитала за три месяца было 14 реформ. Десять из них инициировал Кабинет Министров, три — Верховная Рада, а еще одну — Министерство образования и науки. Оценку +2 балла получили закон о телемедицине и постановление о правилах лицензирования медучреждений и центров, предоставляющих услуги по реабилитации. Эти регуляции описаны выше. Далее мы рассмотрим менее значимые изменения в этой сфере.

Здравоохранение. В третьем квартале Рада поддержала изменения в законодательство (Индекс реформ 217), позволяющие унифицировать данные пациентов в электронной системе здравоохранения (ЭСЗ) и других реестрах — демографическом, Государственном реестре актов гражданского состояния и Государственном реестре физических лиц-налогоплательщиков. Принятый закон позволит улучшить качество данных о пациентах, в частности, поддерживать их актуальность.

Еще один закон имеет целью осовременить противодействие туберкулезу в соответствии с новейшими наставлениями ВОЗ (Индекс реформ 218). Закон предусматривает функционирование трехуровневой системы микробиологических лабораторий по диагностике туберкулеза под руководством Центральной референс-лаборатории. Кроме того, документ создает условия для продолжения обучения детей, больных туберкулезом, а также запрещает аптекам продавать лекарства от туберкулеза без рецепта.

В условиях военного положения важно обеспечить медиков и медицинские учреждения всем необходимым. С этой целью правительство приняло постановление (Индекс реформ 219), позволяющее в случае чрезвычайной ситуации завозить в Украину донорскую кровь или ее компоненты как гуманитарную помощь во избежание дефицита.

Образование. Правительство утвердило порядок онлайн-учета школьников с помощью Автоматизированного информационного комплекса образовательного менеджмента. Для ведения учета будет создан профиль ребенка, который будет содержать его персональные данные, место и форму получения образования, место жительства или пребывания. Электронный учет позволит быстро получать и обрабатывать статистические данные о количестве детей дошкольного и школьного возраста, в частности, детей, не охваченных обучением.

Министерство образования и науки Украины утвердило положение о дуальной форме получения профессионального предвысшего и высшего образования (Индекс реформ 216). Дуальная форма предполагает сочетание обучения в учебных заведениях с обучением на рабочем месте. Согласно положению, учебные заведения смогут самостоятельно внедрять дуальную форму получения образования и определять перечень образовательных программ с такой формой обучения.

Культура. Верховная Рада приняла закон о создании электронных реестров для учета недвижимого культурного наследия и культурных ценностей Украины, заведений культуры, мастеров народных искусств и ремесел (Индекс реформ 219). Ожидается, что реализация закона улучшит управление учреждениями культуры и закрепленным за ними имуществом. Еще один закон (Индекс реформ 220) регулирует порядок дальнейшего использования коллекций и собраний в случае реорганизации музеев. Теперь в случае реорганизации государственных и коммунальных музеев их руководители должны обязательно согласовывать с Минкультом дальнейшее использование коллекций. Эти изменения призваны сохранить музейный фонд Украины, а также уберечь музеи от скрытой ликвидации с целью присвоения культурных ценностей.

Социальная сфера. Верховная Рада приняла закон (Индекс реформ 217), позволяющий беременной женщине по своему усмотрению и с учетом медицинских показаний определять дату начала отпуска по беременности и родам. Длительность отпуска при этом не может превышать 126 календарных дней или 140 — в случае рождения двух и более детей и в случае сложных родов.

Правительство приняло важное постановление (Индекс реформ 216), регулирующее процедуру предоставления статуса участника боевых действий (УБД) гражданским лицам, которые с начала полномасштабной войны ушли на фронт в составе добровольческих формирований, а потому не были оформлены официально. Теперь статус УБД могут получить гражданские, которые с 24 февраля по 25 марта 2022 года самостоятельно или в составе добровольческих формирований принимали участие в обороне Украины от российских захватчиков в зонах боевых действий. Решение о предоставлении статуса УБД добровольцам будет принимать межведомственная комиссия, созданная Министерством по делам ветеранов. Для предоставления статуса УБД доброволец должен предоставить справку от командира об участии в боевых действиях или нотариально заверенные показания нескольких побратимов, в том числе и командира подразделения, в котором он находился.

Правительство также постановило, что работодателям будут компенсировать расходы на обустройство рабочих мест для людей с инвалидностью (Индекс реформ 219). Компенсацию можно получить в размере фактических затрат на обустройство рабочего места для лиц с инвалидностью, но не выше предельной суммы, составляющей 15 минимальных заработных плат (100,5 тыс. грн) для лиц с инвалидностью I группы и 10 минимальных заработных плат (67 тыс. грн) — для лиц с инвалидностью II группы.

Кто крупнейший реформатор?

По сравнению с предыдущим, ситуация в третьем квартале не изменилась: основной прогресс в реформах обеспечивает Кабинет Министров. Он не только принимает важные постановления, но и активно включается в подготовку реформаторских законов.

Так, в третьем квартале Кабмин подготовил 29 реформаторских регуляций. Из них 15 — это постановления (одно разработано в сотрудничестве с НБУ) и 14 — законы. На счету Верховной Рады — 22 закона. Третье место у НБУ с тремя постановлениями. Президент Украины в третьем квартале не инициировал ни одной реформы.

В третьем квартале власть в ряде отраслей предприняла шаги по гармонизации национального законодательства с европейским. Хотя в этот период были приняты почти все законы, необходимые для вступления в ЕС, а правительство отчиталось, что полностью завершило выполнение семи рекомендаций Еврокомиссии, успех во многом будет зависеть от реализации этих нормативно-правовых актов. Кроме того, Еврокомиссия должна оценить выполнение этих рекомендаций. Хотя сейчас Украина как никогда близка к историческому решению Еврокомиссии о начале переговоров о вступлении, это не повод остановиться и «отдохнуть» от реформ. К тому же, от их продолжения зависит предоставление Украине финансовой помощи от международных партнеров.

Примечание: оценка приказа об утверждении методологии определения юридическим лицом конечного бенефициарного собственника засчитана КМУ и НБУ, поскольку эти ведомства разработали его совместно

По сравнению с предыдущим кварталом в третьем квартале 2023 года:

• количество реформ увеличилось на треть — с 39 до 56;
• средняя оценка раунда выросла с 0,6 до 0,9 балла;
• средняя оценка события упала с 1,2 до 1,1 балла (диапазон от -5 до +5).