Наближення до переговорів про вступ до ЄС. Огляд реформ за третій квартал 2023 року

Жодна реформа у третьому кварталі не змогла перетнути позначку в +2 бали, яка відділяє важливі реформи від менш значних. Однак є і гарна новина: за цей період, як і у попередніх двох кварталах, ми не зафіксували жодної антиреформи. Також не було сумнівних регуляцій із загальною оцінкою «нуль».

Найвищу за квартал оцінку — +2 бали (з діапазону від -5 до +5) — отримали розглянуті нижче сім нових регуляцій, які стосуються медицини, енергетики, охорони довкілля, перетину кордону та управління державною власністю. 

У фокусі уваги влади залишилися питання охорони здоров’я.

Закон про телемедицину (Індекс реформ 220) переводить у легальне поле дистанційне надання медичних або реабілітаційних послуг (онлайн-консультації з лікарями, онлайн-консиліуми). Документ не лише визначає основні поняття у сфері телемедицини, але й встановлює умови для надання таких послуг: лікувати онлайн зможуть усі заклади охорони здоров’я та лікарі-ФОПи, які мають ліцензію на провадження медичної практики. Передбачається, що впровадження чітких «правил гри» у сфері телемедицини сприятиме розвитку медичних онлайн-сервісів та покращить доступ громадян до медичних послуг, адже отримувати їх стане зручніше.

Постанова про систему ліцензування для медзакладів, які надають послуги з реабілітації, (Індекс реформ 220) зобов’язує такі заклади використовувати у своїй практиці лише доказові методи. Вона впроваджує нові вимоги до роботи мультидисциплінарних реабілітаційних команд — груп фахівців, які включають медичних фахівців різного профілю (психологів, фізичних та ерготерапевтів, протезистів тощо). Тепер у таких командах зможуть працювати лише психологи та психотерапевти, які отримали медичну освіту з цих спеціальностей, мають щонайменше рік досвіду роботи та відповідають єдиним кваліфікаційним вимогам Міністерства охорони здоров’я. Медзаклади також зобов’язали розробляти і затверджувати індивідуальні реабілітаційні плани для пацієнтів; моніторити та оцінювати виконання цих планів та коригувати їх за необхідності. Зміни мають на меті знизити ризик втрати функціональності пацієнтами та запобігти використанню застарілих або неефективних методів реабілітації.

Верховна Рада також ухвалила важливі закони у сфері енергетики.

Закон про запобігання зловживанням на енергоринках (Індекс реформ 216) впроваджує норми європейського Регламенту про доброчесність та прозорість оптового енергетичного ринку (REMIT). Документ посилює контроль з боку Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), зокрема уповноважує її моніторити та розслідувати зловживання на енергоринках та визначати, яка саме поведінка є порушенням або маніпуляцією. Закон також встановлює правила поведінки з інсайдерською інформацією на енергоринку: її заборонено розголошувати або використовувати для укладення торговельних угод. Згідно з законом в Україні мають створити реєстр учасників ринку та впровадити інструменти повідомлення про підозрілі транзакції.

Закон про реформу корпоративного управління «Оператора газотранспортної системи України» (ОГТСУ, Індекс реформ 220) важливий для виконання меморандуму з Міжнародним валютним фондом. Він передбачає передачу ОГТСУ від Міністерства фінансів до Міністерства енергетики та запровадження у компанії якісного корпоративного управління: вона має отримати власну наглядову раду та новий статут, узгоджений з правилами міжнародної організації у галузі енергетичного ринку — Секретаріату Енергетичного Співтовариства.

Влада показала прогрес і в ухваленні секторальних реформ.

Нові правила охорони підземних вод (Індекс реформ 218) встановлюють вимоги до буріння та використання свердловин та зобов’язують водокористувачів надавати звіти до Державного реєстру артезіанських свердловин. Крім того, конструювати свердловини необхідно так, щоб забезпечити можливість проводити всі необхідні заміри та відбори проб води і виконувати ремонтно-відновлювальні роботи. Правила мають виконувати підприємства, які займаються геологорозвідувальними роботами, видобувають підземні води або займаються діяльністю, що може мати негативний вплив на стан цих вод.

Закон про гармонізацію процедур декларування військової техніки та нафтопродуктів зі стандартами НАТО і ЄС (Індекс реформ 221) вносить зміни до Митного кодексу та інших законів України. Тепер імпортери мають надавати митникам документи від виробника, які підтверджують характеристики товару, а також маршрут постачання товару від виробника до підприємства. Крім того, імпортери нафтопродуктів зобов’язані надавати в українську Енергетичну митницю пакет документів, які підтверджують ланцюг постачань нафтопродуктів від заводу-виробника до українського кордону. Хоча ці зміни створюють додаткову роботу імпортерам, їхня мета — запобігти ввезенню в Україну контрафактної продукції, а також нафтопродуктів, які походять з рф.

Відповідно до нових правил продажу та оренди активів державних акціонерних товариств (Індекс реформ 221), такі підприємства зможуть продавати і здавати в оренду своє майно виключно онлайн через Прозорро.Продажі. Аукціони можуть проходити як на підвищення, так і на зниження ціни. Взяти участь у торгах зможе кожен, включно з іноземцями (окрім громадян рф). Водночас усі договори оренди, які були укладені раніше, збережуть чинність до кінця строку дії.

Прогрес за сферами Індексу реформ

Індекс реформ відстежує регуляторні зміни у шести напрямках: державне управління, державні фінанси, монетарна система, бізнес середовище, енергетика, людський капітал. У третьому кварталі найбільше реформи просунулися в «Бізнес середовищі», «Державному управлінні»  та «‎Людському капіталі». Про них розкажемо детальніше.

Бізнес середовище

За три місяці ми зафіксували 20 важливих змін у цій сфері. Дев’ять із них ініціював Кабінет Міністрів, дев’ять — Верховна Рада, ще одну — Міністерство захисту довкілля і природних ресурсів. Дві події у цьому напрямі отримали +2 бала — це описані вище зміни до Митного кодексу та закон про охорону підземних вод. Далі розглянемо решту змін.

Споживчі ринки. Верховна Рада ухвалила оновлений закон, який гармонізує українську систему захисту прав споживачів із європейською (Індекс реформ 216). Закон визначає поняття у сфері електронної торгівлі та зобов’язує торговельні майданчики оприлюднювати інформацію про продавців, які їх використовують. У разі порушень Державна служба з питань безпечності харчових продуктів та захисту прав споживачів може зобов’язати інтернет-провайдера обмежити доступ до недобросовісних маркетплейсів. 

Закон про продовольчу безпеку та розвиток тваринництва (Індекс реформ 217) запроваджує міжнародні стандарти визначення натуральних харчових продуктів та продуктів, які придатні для веганів чи вегетаріанців. Закон передбачає створення Державного реєстру харчових добавок, харчових ароматизаторів та харчових ензимів, а також Державного реєстру новітніх харчових продуктів та Державного реєстру тверджень про користь для здоров’я, у якому зберігатиметься інформація про позитивний вплив певних харчових продуктів чи їхніх складових на здоров’я споживача.   

Закон про легалізацію крафтових спиртних напоїв (Індекс реформ 219) визначає, хто може бути малим виробником дистилятів (харчових спиртів) та встановлює перелік обладнання таких виробників. Закон також дозволяє крафтовим виробникам алкоголю щоквартально звітувати про обсяги виробленої і проданої продукції (старе законодавство передбачало звітування щомісячно) та зменшує штрафи за неподання або неправильне подання звітності з 17,5 тис. грн до 1 020 грн. Ще один закон (Індекс реформ 220) спрощує сертифікацію для малих виробників вина, які виготовляють продукцію в обсязі до 100 тис. літрів на рік із виноматеріалів українського походження. Відтепер їм треба подавати лише заяву на отримання ліцензії та квитанцію про її оплату. Для малих виробників також скасоване обов’язкове ліцензування роздрібної і оптової торгівлі, а звітування буде щорічним замість щомісячного.

У третьому кварталі Рада ухвалила євроінтеграційний закон про держконтроль за продукцію з генетично модифікованими організмами (ГМО, Індекс реформ 221). Таку продукцію потрібно маркувати «з ГМО» або «без ГМО», аби споживач міг зробити обґрунтований вибір щодо її придбання, та перевозити так, щоб виключити можливість її потрапляння у навколишнє середовище. Закон набере чинності через три роки, а за цей час в Україні мають вилучити з обігу всю продукцію з ГМО, яка не зареєстрована або вироблена чи вирощена незаконно. За цей час також має бути створений реєстр ГМО-продукції.

Екологія. Відповідно до змін до закону про оцінку впливу на довкілля (Індекс реформ 217) до консультацій щодо звітів про вплив на довкілля потрібно буде долучати не лише громадськість, але й органи місцевого самоврядування. Водночас строки громадського обговорення цих звітів скоротили (раніше вся процедура займала до 53 робочих днів, зараз — до 28) та дозволили проводити їх у форматі відеоконференції у разі, якщо зареєструвалося менше десяти учасників. На час воєнного стану закон звільняє від оцінки впливу на довкілля відновлювальні роботи з ліквідації наслідків збройної агресії рф. Громади, які перебувають під окупацією або у зоні активних бойових дій, також звільняються від проведення такої оцінки.

Кабмін ухвалив важливе рішення в рамках реформи управління відходами. Він затвердив нові критерії припинення статусу відходів для залишків сировини, які можуть використовуватися повторно (Індекс реформ 218). Очікується, що зміни дозволять збільшити обсяг повторного використання сміття замість його нагромадження на полігонах. 

Україна також ратифікувала міжнародну Угоду про субсидії в галузі рибальства в рамках Світової організації торгівлі (СОТ, Індекс реформ 219). В рамках документу Україна зобов’язалася не надавати субсидій непідзвітним та нерегульованим рибальським бізнесам.

Медичний бізнес. Кабмін заборонив аптекам вказувати у назві вивісок інформацію про цінові переваги з метою реклами (Індекс реформ 216). Заборонено вживати вирази на кшталт «низькі ціни», «оптові ціни», «соціальний», «доступний» тощо; повідомляти про орієнтованість аптеки на обслуговування певної соціальної групи та порівнювати себе з іншими, адже такі дії вводять споживача в оману та заважають свідомому вибору конкретного закладу. Водночас уряд дозволив аптекам створювати мобільні аптечні пункти (Індекс реформ 218), які зможуть обслуговувати сільське населення, де стаціонарних аптек немає, а на період воєнного часу — на прифронтових територіях. Передбачається, що аптеки самі визначатимуть асортимент своїх мобільних пунктів. Зокрема, вони зможуть відпускати ліки, які підлягають реімбурсації, та рецептурні препарати за паперовим чи електронним рецептом. 

Віртуальні активи. У третьому кварталі Верховна Рада ухвалила два закони, які врегульовують використання віртуальних активів та цифрового контенту. Перший закон — про цифровий контент і цифрові послуги (Індекс реформ 220) гармонізує українське законодавство з європейським та відносить надання цифрових послуг чи цифрового контенту до сфери цивільних правовідносин. Він визначає основні поняття у галузі цифрових послуг, встановлює критерії виконання договорів із надання таких послуг та відповідальність за їх порушення. Другий закон (Індекс реформ 220) відносить віртуальні активи і цифровий контент до об’єктів цивільного права, на які поширюються норми Цивільного кодексу України. Закон вводить поняття «цифрові речі», до яких належать віртуальні активи, цифровий контент, цифрові гроші та інші цінності, які існують у віртуальній формі. Документ також регулює майновий обіг цифрових речей, зокрема, правила володіння такими активами та їхнього продажу.

Митниця. Два важливих закони стосуються євроінтеграції митниці. Перший (Індекс реформ 217) дозволяє здійснювати транзит товарів у межах України за аналогією з транзитом у ЄС. Відповідно до закону, товари, які пересуваються за процедурою спільного транзиту, матимуть пріоритет на митних пунктах. Ці зміни дозволять розвантажити митні пункти та скоротять час проходження митниці користувачами спільного транзиту. Інший закон (Індекс реформ 218) змінює Митний кодекс так, щоб гармонізувати наші правила визначення країни походження товару з європейськими. Відповідно до закону, країни, з якими Україна має міжнародні торговельні угоди, отримують однакові права і умови при імпорті, якщо інше не встановлене окремими міжнародними договорами або законодавством. Закон також встановлює порядок підтвердження країни походження товару та перелік документів, які для цього необхідні.    

Державне управління

У третьому кварталі влада ухвалила 15 важливих регуляцій у цій сфері. Вісім із них ініціював Кабмін, п’ять — Верховна Рада, одну — НБУ, а ще одну — Нацбанк спільно з Кабміном. Нові правила продажу та оренди активів державних акціонерних товариств отримали +2 бали та описані вище. Далі розглянемо події з нижчою оцінкою.

Судова система. Верховна Рада ухвалила закон (Індекс реформ 219) про оновлену процедуру відбору суддів Конституційного суду України (КСУ) після зауважень Венеційської комісії до попереднього. Відповідно до оновленого закону, впродовж шести років з дня набрання ним чинності в Україні існуватиме орган, який обирає кандидатів на посади суддів КСУ — Дорадча група експертів. Вона складатиметься з шести осіб: по одному призначатимуть Президент, Верховна Рада та Рада суддів, Кабмін за пропозицією Венеційської комісії, а ще двох делегуватимуть міжнародні організації, які тривалий час надають Україні технічну допомогу в галузі конституційної реформи та верховенства права. Новий закон, на відміну від попереднього, посилює повноваження Дорадчої групи — кандидати, які отримають від неї несхвальний відгук, будуть виключені з конкурсного відбору.

Ще одним законом Рада зобов’язала правників реєструватися в Єдиній судовій інформаційно-телекомунікаційній системі або її окремому модулі та використовувати електронні кабінети у ній для обміну процесуальними документами (Індекс реформ 217).

Державна служба. У третьому кварталі Рада ухвалила закон, який комплексно оновлює принципи служби в місцевому самоврядуванні (Індекс реформ 219). Він розділяє виборні посади та посади службовців місцевого самоврядування та гарантує політичну неупередженість останніх: їм забороняється демонструвати свої політичні погляди або ставлення до політичних сил, бути депутатами місцевих рад, проводити передвиборну агітацію. За порушення правил передбачена дисциплінарна відповідальність. Закон також регулює процедури призначення на посади в органи місцевого самоврядування та питання оплати праці.

Рада ухвалила закон про організацію правотворчої діяльності (Індекс реформ 221). На законодавчому рівні визначаються поняття «норма», «закон», «кодекс», «нормативно-правовий акт»; визначається ієрархічна система нормативно-правових актів згідно з їхньою юридичною силою. Закон має зробити законодавчий процес зрозумілим та ефективним, адже до його ухвалення не було єдиного підходу до роботи з нормативно-правовими актами.

Крім того, Кабмін затвердив порядки для відновлення громад і регіонів, які постраждали внаслідок збройної агресії рф (Індекс реформ 217). Відповідно до них, громада відноситься до території відновлення, якщо на її території відбувалися бойові дії; вона або її частина були тимчасово окуповані; на її території є руйнування внаслідок бойових дій чи обстрілів або якщо з неї виїхала значна частина мешканців і це призвело до значного погіршення рівня соціально-економічного розвитку. Оцінювати і відносити громади до територій відновлення буде спеціальна комісія, до складу якої входитимуть представники Мінінфраструктури та народні депутати — члени Комітету Верховної Ради з питань організації державної влади, місцевого самоврядування, регіонального розвитку та містобудування.

Прозорість. Верховна Рада впровадила електронні акцизні марки для алкоголю, тютюну, рідин для електронних сигарет та створила цифрову систему еАкциз (Індекс реформ 217), за допомогою якої  держава контролюватиме весь ланцюг постачання такої продукції та зможе аналізувати обсяги, які доходять до магазинів. Водночас споживачі зможуть перевірити справжність тютюнової і алкогольної продукції, щоб не купити контрафакт. 

Уряд ухвалив технічні зміни (Індекс реформ 217), які дозволять проводити велику приватизацію (об’єкти вартістю понад 250 млн грн) через систему Прозорро.Продажі. Це рішення також удосконалює малу приватизацію, яка відбувається у Прозорро.Продажі з 2018 року: учасники торгів, які посіли перше та друге місця, вноситимуть гарантовану оплату в розмірі 40% вартості лоту та не зможуть скасувати свою пропозицію до завершення аукціону. Це дозволить відсіяти недоброчесних учасників, які зривають аукціони з приватизації малих об’єктів держвласності.

Людський капітал

У сфері людського капіталу за три місяці відбулося 14 реформ. Десять із них ініціював Кабінет Міністрів, три — Верховна Рада, а ще одну — Міністерство освіти і науки. Оцінку +2 бали отримали закон про телемедицину та постанова про правила ліцензування медзакладів та центрів, які надають послуги з реабілітації. Ці регуляції описані вище. Далі ми розглянемо менш значні зміни у цій сфері.

Охорона здоров’я. У третьому кварталі Рада підтримала зміни до законодавства (Індекс реформ 217), які дозволяють уніфікувати дані пацієнтів у електронній системі охорони здоров’я (ЕСОЗ) та інших реєстрах — демографічному, Державному реєстрі актів цивільного стану та Державному реєстрі фізичних осіб – платників податків. Ухвалений закон дозволить покращити якість даних про пацієнтів, зокрема підтримувати їхню актуальність. 

Ще один закон має на меті осучаснити протидію туберкульозу відповідно до найновіших настанов ВООЗ (Індекс реформ 218). Закон передбачає функціонування трирівневої системи мікробіологічних лабораторій з діагностики туберкульозу під керівництвом Центральної референс-лабораторії. Крім того, документ створює умови для продовження навчання дітей, хворих на туберкульоз, а також забороняє аптекам продавати ліки від туберкульозу без рецепта.

В умовах воєнного стану важливо забезпечити медиків і медичні заклади усім необхідним. З цією метою уряд прийняв постанову (Індекс реформ 219), яка дозволяє у разі надзвичайної ситуації завозити в Україну донорську кров або її компоненти як гуманітарну допомогу для уникнення дефіциту.

Освіта. Уряд затвердив порядок онлайн-обліку школярів за допомогою  Автоматизованого інформаційного комплексу освітнього менеджменту. Для ведення обліку буде створений профіль дитини, який міститиме її персональні дані, місце та форму здобуття освіти, місце проживання чи перебування. Електронний облік дозволить швидко отримувати та опрацьовувати статистичні дані про кількість дітей дошкільного та шкільного віку, зокрема дітей, не охоплених навчанням.

Міністерство освіти і науки України затвердило положення про дуальну форму здобуття фахової передвищої та вищої освіти (Індекс реформ 216). Дуальна форма передбачає поєднання навчання в закладах освіти з навчанням на робочому місці. Відповідно до положення навчальні заклади зможуть самостійно впроваджувати дуальну форму здобуття освіти та визначати перелік освітніх програм із такою формою навчання. 

Культура. Верховна Рада ухвалила закон про створення електронних реєстрів для обліку нерухомої культурної спадщини та культурних цінностей України, закладів культури, майстрів народних мистецтв та ремесел (Індекс реформ 219). Очікується, що реалізація закону покращить управління закладами культури та майном, яке за ними закріплене. Ще один закон (Індекс реформ 220) регулює порядок подальшого використання колекцій і зібрань у разі реорганізації музеїв. Тепер у разі реорганізації державних та комунальних музеїв їхні керівники мають обов’язково погоджувати з Мінкультом подальше використання колекцій. Ці зміни покликані зберегти музейний фонд України, а також убезпечити музеї від прихованої ліквідації з метою привласнення культурних цінностей.

Соціальна сфера. Верховна Рада ухвалила закон (Індекс реформ 217), який дозволяє вагітній жінці на власний розсуд і з урахуванням медичних показань визначати дату початку відпустки у зв’язку з вагітністю та пологами. Загальна тривалість відпустки при цьому не може перевищувати 126 календарних днів або 140 — у разі народження двох і більше дітей та у разі складних пологів. 

Уряд ухвалив важливу постанову (Індекс реформ 216), яка врегульовує процедуру надання статусу учасника бойових дій (УБД) цивільним особам, які з початку повномасштабної війни пішли на фронт у складі добровольчих формувань, а тому не були оформлені офіційно. Відтепер статус УБД можуть отримати цивільні, які з 24 лютого по 25 березня 2022 року самостійно або у складі добровольчих формувань брали участь в обороні України від російських загарбників у зоних бойових дій. Рішення про надання статусу УБД добровольцям прийматиме міжвідомча комісія, утворена Міністерством у справах ветеранів. Для надання статусу УБД доброволець має подати довідку від командира про участь у бойових діях або нотаріально завірені свідчення кількох побратимів, зокрема і командира підрозділу, в якому він перебував.

Уряд також постановив, що роботодавцям компенсуватимуть витрати на облаштування робочих місць для людей з інвалідністю (Індекс реформ 219). Компенсацію можна отримати в розмірі фактичних витрат на облаштування робочого місця для осіб з інвалідністю, але не вище граничної суми, яка становить 15 мінімальних заробітних плат (100,5 тис. грн) для осіб з інвалідністю І групи та 10 мінімальних заробітних плат (67 тис. грн) — для осіб з інвалідністю ІІ групи.

Хто найбільший змінотворець?

Порівняно з попереднім ситуація у третьому кварталі не змінилася: основний прогрес у реформах забезпечує Кабінет Міністрів. Він не лише ухалює важливі постанови, але й активно долучається до підготовки реформаторських законів.

Так, у третьому кварталі Кабмін підготував 29 реформаторських регуляцій. Із них 15 — це постанови (одна розроблена у співпраці з НБУ) та 14 — закони. На рахунку Верховної Ради — 22 закони. Третє місце має НБУ з трьома постановами. Президент України в третьому кварталі не ініціював жодної реформи.

У третьому кварталі влада у низці галузей здійснила кроки для гармонізації національного законодавства з європейським. Хоча у цей період були ухвалені майже всі закони, необхідні для вступу до ЄС, а уряд відзвітував, що повнісню завершив виконання семи рекомендацій Єврокомісії, успіх багато в чому залежатиме від реалізації цих нормативно-правових актів. Крім того, Єврокомісія має оцінити виконання цих рекомендацій. Хоча зараз Україна як ніколи близька до історичного рішення Єврокомісії про початок перемовин про вступ, це не привід зупинитись і «відпочити» від реформ. До того ж, від їх продовження залежить надання Україні фінансової допомоги від міжнародних партнерів.

У порівнянні з попереднім кварталом у третьому кварталі 2023: 

• кількість реформ збільшилася на третину — з 39 до 56;
• середня оцінка раунду виросла з 0,6 до 0,9 балів;
• середня оцінка події впала з 1,2 до 1,1 бала (діапазон від -5 до +5).