З бюджету до кишень: депутати пропонують скасувати контроль за державною допомогою

З бюджету до кишень: депутати пропонують скасувати контроль за державною допомогою

Photo: ua.depositphotos.com / HayDmitriy
22 Червня 2023
FacebookTwitterTelegram
1356

Народні депутати спільно з Антимонопольним комітетом України (АМКУ) пропонують (законопроект №5648) під час дії воєнного стану та протягом п’яти років з дня його закінчення або до дня набуття Україною членства в Європейському Союзі не здійснювати моніторинг і контроль за наданням державної допомоги суб’єктам господарювання. Більш того, державна допомога буде непублічною. Це значні ризики негативного впливу на бізнес, корупції та неефективності використання державних та місцевих бюджетних коштів. Що ще пропонує закон та чому, незважаючи на деякі корисні нововведення, за нього не варто голосувати?

Що таке державна допомога?

Відповідно до чинного Закону України «Про державну допомогу суб’єктам господарювання», (далі Закон) державна допомога це підтримка суб’єктів господарювання за рахунок ресурсів держави чи місцевих ресурсів, що спотворює або загрожує спотворенням економічної конкуренції, створюючи переваги для виробництва окремих видів товарів чи провадження окремих видів діяльності. Саме тому Антимонопольний комітет має затверджувати (або не затверджувати) надання держдопомоги, проаналізувавши те, як вона може вплинути на конкуренцію. АМКУ може також наказати повернути (з відсотками) незаконно надану державну допомогу протягом двох років з моменту її надання.

Закон визначає процес моніторингу держдопомоги та контролю її отримання. А надаватися допомога може відповідно до інших нормативно-правових актів. Наприклад, податкові пільги або скасування податків будуть передбачені в податковому законодавстві; субсидії, дотації, компенсації та бюджетні програми – у бюджетному; крім того певні преференції для суб’єктів господарювання можуть надавати органи державної чи місцевої влади та державні чи комунальні підприємства.

Чому необхідно підтримувати конкуренцію та до чого тут державна допомога?

Будь-який бізнес хоче заробити більше прибутків. А для цього потрібно здобути перевагу над конкурентами наприклад, розробити кращу технологію, залучити більше клієнтів чи більш кваліфікованих працівників, купити сировину дешевше тощо. Намагання окремих підприємств стати більш ефективними підвищують ефективність економіки загалом адже інші підприємства «підтягуються» за лідерами, намагаючись розробити ще кращі технології або ще більш ефективно використати ресурси. Натомість якщо на певному ринку виникає монополія, споживачі на цьому ринку змушені платити вищу ціну за товар не найкращої якості, а загалом для суспільства це означає менш ефективне використання ресурсів. Звісно, тут є багато нюансів наприклад, визначити, чи є певний бізнес монополією, доволі складно. А на деяких ринках існують природні монополії, для яких необхідне державне регулювання (більше про конкуренцію та монополії можна почитати тут: 1, 2, 3, 4).

Деякі бізнеси здобувають конкурентну перевагу за рахунок держави наприклад, отримуючи податкові пільги чи субсидії. Про необхідність державної допомоги та про її форми серед економістів точаться запеклі дискусії. Наприклад, прихильники теорії Infant Industry (зародкової галузі) стверджують, що держава може підтримати галузь, яка щойно почала розвиватися (зокрема за рахунок обмеження імпорту), щоб згодом ця галузь створювала робочі місця та прибутки для економіки (як приклад часто наводять галузь електроніки у Південній Кореї). Проте тут виникає багато запитань: хто та як визначатиме, що саме галузь А, а не галузь Б стане успішною за 10-15 років? Чому потрібно допомагати окремій галузі, а не створювати сприятливі умови для розвитку бізнесу загалом? Як контрприклад, можна пригадати історію автомобільної галузі в Україні, яка мала дуже сприятливі можливості для розвитку, зокрема високі імпортні тарифи та прямі субсидії без помітного результату. Локальний приклад: спроба міськради Ірпеня створити комунального провайдера інтернет-послуг, коли на ринку вже були декілька приватних провайдерів, призвела до непотрібних витрат міського бюджету, адже цей провайдер так і не став прибутковим.

Під визначення державної допомоги не підпадають послуги, які становлять загальноекономічний інтерес. Якщо коротко це послуги, які є бажаними з суспільної точки зору, але невигідні з точки зору ринку. Наприклад, доставка пошти до віддалених сіл чи послуги комунального транспорту, які у багатьох випадках збиткові. Оскільки перелік цих послуг визначений Кабміном і доволі короткий, у реєстрі держдопомоги можна побачити, наприклад, оплату Пенсійним фондом послуг Укрпошти, фінансування місцевими органами влади транспортних підприємств, культурних чи спортивних програм тобто те, що в принципі відповідає визначенню такої суспільно важливої послуги. Тому позитивним у законопроекті є дозвіл органам влади самостійно визначати суспільно важливі послуги та закуповувати їх на аукціонах або за методом «витрати+». Звісно, збільшення простору для ухвалення рішень органами влади вимагатиме від них відповідної компетенції та доброчесності. Але на нашу думку, конкуренція — найкращий стимул уникнути спокус недоброчесного ухвалення рішень, тому будь-які закупівлі мають передбачати елемент змагальності постачальників.

Скільки держава та місцеві органи влади витрачають на держдопомогу?

Коротка відповідь невідомо. Сьогодні в Реєстрі державної допомоги суб’єктам господарювання містяться 268 фактів її надання починаючи з 1997 року на загальну суму 117.8 млрд грн. Проте з реєстру неможливо зрозуміти, за яким критерієм ті чи інші виплати потрапляють до нього. Наприклад, у реєстрі є фінансування декількох (але далеко не всіх!) театрів, полігонів побутових відходів чи комунальних транспортних підприємств. В принципі, таке фінансування можна було б віднести як до суспільно значущих послуг, так і загалом до програми розвитку культури чи благоустрою міст, для яких дозвіл АМКУ отримувати не потрібно. Тому можемо припустити, що багато органів влади просто не подають повідомлення про держдопомогу, якщо хочуть пришвидшити фінансування певної програми.

Крім того, суми допомоги вказані лише для 70% із проектів, які містяться в реєстрі. Наприклад, пільги для Дія.Сіті чи програма з ліквідації збиткових вугільних шахт, вочевидь, не є безкоштовними для бюджету, однак, у реєстрі суми цих допомог не вказані. Ще більше запитань виникне, якщо розглянути, на що саме виділяється державна допомога – це і пільги для технопарків (але не для всіх), і деякі програми служби зайнятості (компенсація ЄСВ для працедавців, які працевлаштовують окремі категорії осіб), і фінансування з місцевих бюджетів культурних та спортивних заходів тощо. Фактично, визначення «державної допомоги» надзвичайно розмите.

Останні записи про надання нової допомоги в реєстрі датовані січнем 2022 року (оскільки моніторинг за держдопомогою скасований на час воєнного стану та рік після його закінчення). У 2022 році, за даними реєстру, вартість закінчених проектів з надання держдопомоги сягнула 27,5 млрд грн (для порівняння, у бюджет 2022 року на економіку, промисловість, сільське господарство та інфраструктуру заклали 128,5 млрд грн, на освіту 71,4 млрд грн, на культуру, мистецтво, спорт та інформаційну політику – 21 млрд грн, на охорону довкілля – 9,4 млрд грн). Решта державної допомоги на суму близько 90 млрд грн частково були надані у попередні періоди, а також будуть надаватися до 2047 року. Отже, йдеться про значні суми й тривалі проекти (тривалістю до 20 років). Але при цьому немає відповіді на базове питання скільки бюджетних коштів витрачається на державну допомогу? Відповідно неможливо оцінити, наскільки державна допомога була ефективною й чи досягла вона своєї мети.

Пропозиція: понад 5 років без контролю за державною допомогою

Найсуттєвіша негативна пропозиція «схована» у Прикінцевих положеннях законопроекту. Якщо сьогодні моніторинг і контроль за державною допомогою не здійснюється протягом воєнного стану та один рік після його закінчення, то в Законопроекті №5648 депутати пропонують продовжити цей термін на 5 (!) років після закінчення дії воєнного стану або до вступу України  до ЄС, якщо це станеться раніше. Тобто протягом цих п’яти років АМКУ не зможе ані надавати свої висновки про те, що держдопомога не спотворює конкуренцію, ані проводити пост-аудит держдопомоги й робити висновки про правомірність її надання. Крім того, протягом цих 5 років не буде публікуватися жодної інформації про держдопомогу (у «звичайному» режимі інформацію про неї публікують в реєстрі та на сайті АМКУ). 

Одним із висновків нашого попереднього дослідження про державну допомогу є те, що під час її надання превалює ручне управління, непродуманий і політично мотивований підхід, відірваний від економічної доцільності. Це може бути джерелом корупції та спотворювати конкуренцію. Наприклад, у 2018 році Полтавська міська рада встановила для комунальних аптек значно нижчі ставки оренди, ніж для приватних, і АМКУ зобов’язав її скасувати це рішення. Подібне спотворення конкуренції може негативно позначитися не лише на українських підприємствах, але й на міжнародних позиціях України (наприклад, якщо іноземні підприємства чи уряди спробують довести, що надання державної допомоги суперечить зобов’язанням України в галузі міжнародної торгівлі).

Решта новацій вказаного законопроекту гармонізація з нормами ЄС, обмеження держдопомоги лише тією, яка впливає на торгівлю з ЄС, та збільшення повноважень АМКУ з перегляду держдопомоги виглядають позитивними, але на практиці можуть створити ще більше невизначеності та можливостей для корупції. Далі детальніше.

Пропозиція: гармонізація норм із правом ЄС та збільшення дискреції АМКУ

За твердженням авторів законопроекту, він наближає національне законодавство до виконання acquis ЄС та Угоди про асоціацію зокрема це обговорена вище норма про дозвіл органам влади самостійно визначати суспільно важливі послуги. 

Законопроект пропонує запровадити нові, сучасніші, визначення «суб’єкта господарювання», «економічної діяльності» та «переваги», запровадити дати надання та отримання державної допомоги (таких дат немає в чинному законі). «Євроінтеграційною» є норма зі встановлення перебігу строку давності повернення державної допомоги, якого не існує у чинному Законі. 

Крім того, законопроект пропонує диференціювати «незначну» державну допомогу, тобто таку, щодо якої не подається повідомлення до АМКУ. Сьогодні це допомога в сумі не більше 200 тис. євро за три роки. Законопроект пропонує вважати незначною допомогу (1) до 100 тис. євро для послуг з перевезення вантажів, крім придбання вантажних автівок (відповідає Commission Regulation (EU) No 1407/2013), (2) 500 тис. євро для тих, хто надає послуги, які становлять суспільний інтерес (ПЗЕІ) та (3) 200 тис. євро для решти випадків. Ці суми можуть здаватися незначними в рамках ЄС, але враховуючи значно нижчі зарплати та нижчу вартість послуг в Україні, можуть бути достатніми для того, щоб надати певному підприємству визначальну перевагу над конкурентами. До того ж, законопроект зберігає можливість підвищувати суму держдопомоги до 20% на рік без повідомлення АМКУ.

Водночас, якщо чинний закон (ст. 6) принаймні визначає категорії (хоча й доволі широкі) допомоги, щодо якої АМКУ може не вимагати повідомлень, законопроект просто пропонує закріпити в законодавстві, що «Уповноважений орган може встановлювати звільнення від обов’язку повідомлення про державну допомогу, зокрема, для окремих цілей державної допомоги». Тобто фактично АМКУ на власний розсуд може визначати, про яку державну допомогу потрібно надавати йому повідомлення, а про яку ні, оскільки «окремими цілями» може бути все, що завгодно. 

Законопроект більш детально прописує процедури розгляду АМКУ повідомлень про державну допомогу, права та обов’язки сторін у цьому процесі та в процесі оскарження надання держдопомоги та передбачає новації, які допоможуть АМКУ більш зважено підходити до ухвалення рішення. Це збільшення термінів: на розгляд повідомлення про нову державну допомогу пропонується відвести 20 робочих замість 15 календарних днів, на надсилання надавачу державної допомоги рішення про початок розгляду справи десять робочих днів замість двох, а на надсилання надавачам державної допомоги рішення Уповноваженого органу також десять робочих днів замість трьох. Крім того, в разі неподання до АМКУ потрібної йому для ухвалення рішення інформації суб’єкти господарювання платитимуть штраф у разі у розмірі 1% доходу від реалізації продукції за останній звітний рік (ця норма запозичена з акту вторинного законодавства Європейської комісії 2015/1589). З іншого боку, такі новації ще більше знизять бажання органів влади надавати АМКУ повідомлення про державну допомогу. А оскільки рамки держдопомоги доволі розмиті, «упіймати» держдопомогу, про яку не було повідомлення, буде складно.

Пропозиція: зменшення навантаження на АМКУ

Як обговорено вище, сьогодні державною допомогою можна вважати фактично будь-яку діяльність із залученням державного фінансування. Відповідно до АМКУ надходить багато повідомлень про державну допомогу, що перевантажує Комітет. Хоча за останні роки скоротилася як кількість повідомлень про держдопомогу, так і кількість відповідних рішень (рис. 1), автори Законопроекту №5648 вважають навантаження на АМКУ основною причиною необхідності його ухвалення.

Рисунок 1. Повідомлення та рішення АМКУ про державну допомогу

Джерело: звіт АМКУ

Для пріоритизації законопроект пропонує обмежити  мандат АМКУ лише держдопомогою, в «тій мірі в якій це може впливати на торгівлю між Україною та державами-членами Європейського Союзу». І хоча теоретично це може попередити позови від європейських компаній, які вважатимуть, що Україна порушує умови міжнародних договорів, із законопроекту незрозуміло,  яким чином АМКУ та надавачі державної допомоги (органи державної влади, органи місцевого самоврядування та інші) визначатимуть, чи впливає державна допомога на торгівлю з країнами ЄС, а також «у якій мірі» впливає. Таке розпливчасте формулювання залишає великий простір для різночитань. До того ж, як ми обговорюємо у врізці 1, підтримка конкуренції необхідна не для ЄС, а для того, щоб українці отримували більш якісні товари/послуги за помірними цінами, а також щоб ресурси в нашій економіці розподілялися більш ефективно. У розглянутому вище кейсі з нижчими ставками оренди для комунальних аптек ця ситуація навряд чи могла впливати на торгівлю з ЄС, але вона ставила приватні аптеки у невигідне становище, що зрештою могло призвести до скорочення ними робочих місць та/або підвищення цін.

Висновки та рекомендації

Україні будуть потрібні (і вже зараз потрібні) величезні кошти на відбудову. Враховуючи досвід корупції (навіть під повномасштабної час війни й навіть у Міноборони!), потенційні донори української відбудови ставлять цілком легітимне питання про контроль над використанням коштів. Проте такий контроль потрібний перш за все українцям адже нам вигідніше отримати, наприклад, дві школи, а не школу й будинок для чиновника. Певні механізми контролю за використанням державних коштів уже створені це Прозорро, звіти Казначейства, а також аудити, які проводять Рахункова палата та Держаудитслужба (ці інструменти були обмежені, принаймні для публічного доступу, з початком воєнного стану). Імовірно, під час відбудови знадобиться посилити ці механізми, а, можливо, й запровадити нові, оскільки відбудова торкнеться не лише державної чи комунальної інфраструктури (наприклад, шкіл чи лікарень), але й приватних підприємств, активи яких були зруйновані чи пошкоджені росіянами.

Державна допомога найскладніший інструмент як з точки зору застосування, так і з точки зору контролю. Тому, враховуючи слабкість українських інституцій, навряд чи ми можемо просто запроваджувати у себе норми ЄС. На нашу думку, зміни у цій царині мали б передбачати:

  1. максимальне спрощення наприклад, обмежити держдопомогу лише прямими субсидіями, заборонивши податкові пільги, списання кредитів, участь держави чи місцевих органів влади в капіталі підприємств тощо, оскільки обсяг субсидій принаймні можна побачити у відповідному бюджеті;
  2. максимальну прозорість публікацію того, скільки державні чи місцеві органи влади витрачають на фінансування певних підприємств, а також із якою метою надається таке фінансування (на нашу думку, якщо змусити чиновників надавати обгрунтоване, а не в стилі «сприяти й покращити» пояснення необхідності надання державної допомоги, кількість випадків її надання суттєво знизиться);
  3. ризик-орієнтований підхід до моніторингу держдопомоги тобто перш за все перегляд допомоги, яку отримують комерційні підприємства, особливо державні та комунальні, підприємства, керівники яких близькі до органів влади (наприклад, є депутатами місцевих рад) та належать до галузей, які раніше мали значний олігархічний вплив наприклад, металургія та енергетика. Для цього АМКУ повинен регулярно аналізувати, для яких типів суб’єктів господарювання та видів діяльності ризик незаконної допомоги найбільший, та розробити вибірковий моніторинг з метою мінімізації уникнення представниками органів влади обов’язку повідомляти про державну допомогу. Це може бути вибірковий аналіз бюджетів усіх рівнів та окремих рішень центральних та місцевих органів влади, що містять ознаки ризиковості з точки зору державної допомоги. Критерії ризиковості мають постійно оновлюватися. Також доцільно періодично змінювати вибірку об’єктів перевірки, щоб мати якнайширше покриття.

Відновити контроль за державною допомогою, наскільки це можливо, потрібно вже зараз, не очікуючи закінчення воєнного стану. Підвищення контролю за державною допомогою має супроводжуватися іншими реформами в царині державної та комунальної власності приватизацією та запровадженням якісного корпоративного управління. До того ж, існує багато способів підтримати вітчизняний бізнес не спотворюючи конкуренцію. Перш за все це підвищення якості освіти, зокрема освіти для дорослих (перекваліфікації), а також спрощення регулювання та звітності, професіоналізація бюрократичного апарату й усунення можливостей для корупції.

На думку Комітету з питань євроінтеграції, законопроект 5648 наближає українське законодавство до норм ЄС. Проте, враховуючи, що рівень корупції у нас значно вищий, а рівень компетенції державних службовців значно нижчий, до гармонізації законодавства у цій галузі слід підходити з урахуванням наших реалій. Зокрема, хоча більша дискреція органів влади у визначенні соціально важливих послуг загалом позитивна, особливо для розвитку децентралізації, водночас цей процес має бути максимально прозорим та підконтрольним громадськості для уникнення потенційних зловживань. 

Водночас запропоноване законопроектом обмеження контролю за держдопомогою лише «впливом на торгівлю з ЄС» та скасування будь-якого контролю за держдопомогою під час воєнного стану та 5(!) років після нього фактично руйнує й ту неповну систему контролю за держдопомогою, яку запровадив чинний закон. Це відкриває значні можливості для корупції та нецільового використання бюджетних коштів. Наприклад, державні та комунальні підприємства, очолювані «потрібними» людьми, зможуть безконтрольно отримувати бюджетні кошти або «нематеріальну» допомогу, таку як податкові пільги, а взамін надавати політичні дивіденди (такі як «правильне» голосування співробітників чи «благоустрій» у місцях проведення масових акцій). Зайве казати, наскільки руйнівними для української демократії будуть подібні «гешефти». Отже, ми закликаємо парламентарів не голосувати за цей законопроект у його нинішньому вигляді.

За підтримки

Автори

Застереження

Автор не є співробітником, не консультує, не володіє акціями та не отримує фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний