Заплановані інституційні реформи в Україні

Ми розглядаємо Огляд ЄС-2023, Ukraine Facility (фінансова допомога Україні від ЄС, далі – План для України), чинну програму МВФ для України та Стратегію доходів, ухвалену в грудні 2023 року. Ці документи зосереджені переважно на фіскальній політиці та фінансовому секторі, хоча вони також охоплюють окремі галузі, такі як зелена енергетика, чи більш загальні питання, наприклад, людський капітал. Багато реформ у цих документах збігаються, що полегшить українському уряду їх впровадження. У цій статті ми розглядаємо реформи загального управління та реформи управління державними фінансами. Галузеві реформи розглянемо в наступній статті.

Децентралізація: розвиток демократії

Як Огляд ЄС-2023, так і План для України говорять про необхідність зміцнення органів місцевого самоврядування та розвитку реформи децентралізації, яка була успішно реалізована в Україні з 2014 року. Конкретні дії для цього такі.

По-перше, під час повномасштабного вторгнення в деяких громадах були створені військово-цивільні адміністрації, які замінили виборні органи  місцевої влади. Хоча вони необхідні для оборони, Огляд ЄС-2023 рекомендує встановити чіткі правила для створення цих адміністрацій, щоб вони не стали інструментом підваження ролі місцевого самоврядування, й місцеве самоврядування було відновлено, коли це стане можливим.

По-друге, після скасування воєнного стану Україні потрібно буде завершити реформу децентралізації внесенням змін до Конституції. Раніше і Порошенко, і Зеленський вносили до парламенту відповідні законопроекти – без особливого успіху, оскільки їхні пропозиції містили ризики централізації влади та згортання реформи. У нинішній системі президент України вже має забагато влади, що робить систему нестійкою. Проте, схоже, українські президенти не бажають обмежувати свої повноваження, хоча це було б в інтересах України.

По-третє, потрібно чітко розподілити повноваження між центральною та місцевою владою. Ця вправа сама по собі нескладна, але перегляд і розподіл багатьох функцій, які виконують центральні та місцеві органи влади, потребує певного часу та зусиль.

По-четверте, Огляд ЄС-2023 рекомендує надати муніципалітетам (громадам) статус юридичної особи відповідно до практики ЄС. Деякі українські експерти підтримують цю ідею, деякі виступають проти неї. Тому План для України передбачає дослідження усіх «за» і «проти» цього питання, що дозволить ухвалити зважене рішення.

Нарешті, щоб забезпечити органи місцевого самоврядування не лише повноваженнями, а й ресурсами, не менше 20% грантів, наданих на відбудову в рамках Плану для України (1,1 млрд євро), будуть виділені місцевій владі. Це посилить процес ухвалення рішень на місцевому рівні та конкуренцію між органами місцевого самоврядування. Водночас органи місцевого самоврядування мають бути підконтрольні – як громадянам, так і центральній владі. Для цього буде ухвалено закони про громадські консультації та про правила контролю за діяльністю місцевої влади відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування (наразі громадські консультації регулюються Постановою Кабінету Міністрів і призупинені через воєнний стан).

Водночас Огляд ЄС-2023 не рекомендує вводити в дію сумнозвісний закон про містобудування в його нинішньому вигляді, оскільки він містить великі корупційні ризики.

В таблиці 1 узагальнено документи, які мають бути ухвалені в рамках реформи децентралізації.

Правоохоронна та судова система: фундаментальні зміни

Як Огляд ЄС-2023, так і План для України приділяють найбільше уваги судовій системі та загалом верховенству права. Справді, забезпечення виконання законів є наріжним каменем будь-якої реформи, тому що без цього «правила гри» втрачають сенс. Можливо, саме тому судова реформа в Україні зазнала найбільшої протидії та саботажу – адже корисливі інтереси в усі часи не хотіли втрачати можливість «обійти» правила на свою користь. Тим не менш, за сприяння громадянського суспільства та міжнародних партнерів України реформа просувається. Цікаво, що в Україні приблизно вдвічі менше суддів і вдвічі більше прокурорів на 1000 мешканців, ніж у ЄС (Огляд ЄС-2023). Мабуть, це не є прямим показником якості правоохоронних органів, але точно має підказати стратегічний напрямок реформи.

План для України містить кілька конкретних показників судової реформи, яких потрібно досягнути протягом 2024-2027 років, тоді як Огляд ЄС-2023 пропонує ширший погляд на правоохоронну діяльність: окрім суддів і прокурорів, він розглядає виконання судових рішень та юридичну освіту, діяльність адвокатури, захист прав людини та боротьбу з організованою злочинністю, а також міграцію та контрабанду. І План для України, і Огляд ЄС-2023 згадують законодавство про банкрутство, але ми розглядаємо це питання в розділі про бізнес-середовище нижче.

Зокрема, в Огляді ЄС-2023 ідеться підвищення якості юридичної освіти. Це передбачає модернізацію навчальних програм, нульову терпимість до списування та плагіату, фінансування на основі якості тощо.

У сфері прав людини Україна має продовжувати імплементацію Стамбульської конвенції (зокрема, розслідування та покарання сексуального насильства, пов’язаного з війною), а також працювати над ратифікацією Римського статуту. Нам потрібно імплементувати план дій щодо безбар’єрного середовища та закон про реабілітацію людей з інвалідністю, оновити Стратегію з прав людини (2021-2023) та відповідний план дій, оновити законодавство з протидії дискримінації та мові ворожнечі, ухвалити закон про цивільні партнерства (раніше ми аналізували цей законопроект).

Огляд ЄС-2023 приділяє велику увагу правам ув’язнених: недопущенню тортур, забезпеченню належних умов життя та медичного обслуговування. Звіт пропонує (1) створити постійний орган, що включатиме представників громадських організацій та Уповноваженого з прав людини для моніторингу ситуації та (2) запровадити щорічне звітування Генеральної прокуратури та Державного бюро розслідувань про розслідування випадків тортур та захист жертв.

Згідно з рекомендаціями Огляду ЄС-2023, уряд оновив Стратегію міграційної політики до 2025 року (проте вона не передбачає ратифікації Україною Міжнародної конвенції про захист прав мігрантів). Україна ще має ухвалити відповідний план дій із конкретними показниками для оцінки виконання Стратегії.

Інші необхідні зміни у цій сфері включають приведення законодавства України у відповідність до Директиви про права потерпілих та Директиви ЄС 2004/80/EC про компенсацію жертвам злочинів, покращення захисту персональних даних, включно з імплементацією Протоколу ЄС про автоматизовану обробку даних, та деінституціоналізацію дітей та людей похилого віку (відповідно до Плану для України, Україна має затвердити відповідні стратегії до кінця 2024 року). Нарешті, українська влада має прокомунікувати, як будуть відновлюватися права й свободи після припинення воєнного стану.

Розділ про боротьбу з організованою злочинністю передбачає доопрацювання відповідного закону та ухвалення закону про захист свідків. Потрібно посилити функцію досудового розслідування в прокуратурі та забрати цю функцію в СБУ. Україна має розвинути відповідну інституційну спроможність для впровадження SOCTA (Serious organized crime risk assessment – Оцінка ризиків серйозної організованої злочинності) та призначити постійного координатора з питань боротьби з організованою злочинністю, вдосконалити законодавство з володіння вогнепальною зброєю та працювати над запобіганням незаконному володінню та торгівлі вогнепальною зброєю. Криміналізація контрабанди товарів у великих розмірах, також передбачена Оглядом ЄС-2023, була запроваджена в грудні 2023 року.

Огляд ЄС-2023 торкається свободи медіа як основного механізму захисту демократії та прав людини. Документ рекомендує посилити незалежність національного медіарегулятора, розробити спільно з журналістами чіткі правила роботи журналістів у зоні бойових дій та створити ефективніший механізм отримання публічної інформації. Уряд також має ухвалити дорожню карту повернення до плюралістичних, прозорих і незалежних ЗМІ після скасування воєнного стану. План для України передбачає зміни до Плану розподілу радіочастот та імплементацію Директив ЄС щодо кібербезпеки до 1 кварталу 2025 року.

Основні етапи реформи правоохоронних органів (табл. 2) включають добір суддів і прокурорів на основі заслуг, встановлення процедур покарання недоброчесних суддів та прокурорів, а також посилення виконання судових рішень. Огляд ЄС-2023 та План для України надають конкретні рекомендації щодо випадкового розподілу справ між суддями та прокурорами, що зменшить можливості для корупції. Належне запровадження дистанційних судових засідань підтримало б цю зміну шляхом розширення кола суддів, між якими можна було б розподіляти справи. Дистанційні  судові засідання в Україні запровадили під час Covid-19. Тепер закон має чітко визначити, які справи та які процедури можна чи не можна проводити в онлайн-форматі, щоб права учасників процесу були захищені.

Загалом ці зміни мають посилити доброчесність та ефективність правоохоронних органів, а отже, бізнес-клімат в Україні. На жаль, багато часу було змарновано, а зміни ми побачимо лише поступово.

Реформа державної служби: зміна системи оплати праці та відновлення конкурсів

Реформа державної служби є підґрунтям реалізації всіх інших реформ, оскільки для розробки та впровадження відповідного законодавства потрібні компетентні та гідні довіри державні службовці.

Протягом 2024 року Україні необхідно буде привести чинне законодавство у відповідність до нового закону про адміністративну процедуру. Також уряд планує запровадити давно обговорювані зміни до законів про оплату праці державних службовців. Зокрема, постійна частина посадового окладу має становити не менше 70% (зараз лише 40-50%),  надбавка за вислугу років зменшиться з 50% до 30%, а також буде запроваджена класифікація посад (запроваджується з початку 2024 року). Ці заходи мають підвищити професійну незалежність державних службовців і залучити на держслужбу більше «несистемних» людей.

Огляд ЄС-2023 містить кілька конкретних рекомендацій з удосконалення статистичної системи України. Це (1) посилення незалежності Держстату, (2) ухвалення стратегії розвитку статистики на 2024-2029 роки та (3) збільшення виробництва та передачі якісних даних до Євростату. В Україні вже є закон про статистику, який встановлює незалежність Держстату, а також програма розвитку статистики до 2028 року. Сподіваємося, ці документи будуть втілені в життя.

Боротьба з корупцією та відмиванням грошей

Заходи цієї сфері можна класифікувати на (1) підтримку існуючих інституцій (оскільки тривають спроби їх саботувати або скомпрометувати); (2) зміцнення тих інституцій, які працюють як слід, і (3) «перезавантаження» інституцій, які не працюють належним чином.

Перша група заходів включає реалізацію чинної антикорупційної програми (2023-2025) та Стратегії повернення активів, підтримку системи електронного декларування, належний вибір нового голови НАЗК.

Друга група включає ухвалення нової антикорупційної стратегії та програми на період після 2025 року (для посилення відповідальності, ухвалення антикорупційних програм на рівні окремих установ потрібно передати від Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) до самих установ); нещодавно ухвалений закон про посилення незалежності Спеціалізованої антикорупційної прокуратури (САП) і заплановане збільшення її штату з 70 до 150 осіб; збільшення штату Національного антикорупційного бюро (НАБУ) з 700 до 1000 осіб, захист НАБУ від втручання в його діяльність та розширення його повноважень, у тому числі щодо незалежного прослуховування; збільшення кількості суддів Вищого антикорупційного суду (ВАКС) та дозвіл одноособового розгляду окремих справ для прискорення роботи суду.

Прикладами третьої групи заходів є заплановане «перезавантаження» Бюро економічної безпеки та Агентства з повернення та управління активами (ARMA).

Деякі рекомендовані законодавчі акти вже ухвалені, як-от закон, що розширює повноваження НАЗК і дозволяє йому перевіряти активи, придбані особою до переходу на державну службу, і закон про лобіювання. Деякі з цих законів, а саме закон про Бюро економічної безпеки, не ухвалили, незважаючи на постійні заклики послів G7 та українського громадянського суспільства.

У таблиці 4 наведено відповідні документи та показники в галузі боротьби з корупцією та відмиванням грошей.

Регулювання бізнесу: запровадження норм ЄС

Хоча слабке дотримання законів та високий рівень корупції є перешкодою для розвитку бізнесу, існують й інші проблеми, які необхідно вирішити для залучення інвестицій та сприяння підприємницькій діяльності. До них відносяться дерегуляція, захист прав інтелектуальної власності, корпоративне законодавство і антимонопольна політика.

Зокрема, Огляд ЄС-2023 передбачає запуск системи електронних ліцензій (системи, яка видає ліцензії та дозволи в електронному форматі) до кінця 2023 року (сьогодні система працює лише частково).

За останні роки Україна багато зробила для захисту прав інтелектуальної власності, але все ще має впроваджувати норми acquis ЄС щодо авторського права, поліпшувати функціонування організацій колективного управління, боротьбу з піратством. Також потрібно нарешті запустити Суд з інтелектуальної власності, який формально існує з 2017 року.

У сфері антимонопольної політики, окрім зміни правил державної допомоги, згаданих у розділі про боротьбу з корупцією, Україна повинна створити повний перелік схем державної допомоги, покращити прозорість державних підприємств і державно-приватних партнерств, а також скоригувати антимонопольне законодавство таким чином, щоб будь-хто міг подати до суду справу про ринкову концентрацію без висновку АМКУ.

Корпоративне законодавство слід оновити таким чином, щоб підвищити прозорість структури компаній і транскордонних операцій, підтримати залучення акціонерів, цифровізацію та гендерну рівність.

Банківський сектор і фінансові ринки: посилення нагляду й відновлення кредитування

Природно, найбільше уваги банкам і фінансовим установам приділяє програма МВФ. Але про це згадують й інші документи. Враховуючи надзвичайно високі потреби України у фінансуванні, здорові банківська система та фінансовий сектор мають вирішальне значення для виживання та відновлення України (іншою стороною медалі є ефективне використання коштів, яке ми розглядаємо в наступному розділі).

Деякі загальні положення, яких слід дотримуватися постійно, — це виважена макроекономічна політика (наприклад, уникнення «друку грошей» для фінансування бюджетного дефіциту). Уряд має утриматися від «порятунку» банків і збільшення частки держвласності в секторі (для цього потрібен дозвіл МВФ). Стратегія скорочення державної власності в банківському секторі залишається незмінною: державні банки будуть приватизовані щойно це стане можливим. Крім того, уряд продовжить роботу з повернення активів Приватбанку.

Заплановані зміни в банківському секторі спрямовані на відновлення кредитування. Необхідними кроками для цього є план скорочення непрацюючих кредитів (цікаво, що програма МВФ передбачає, що НБУ має розробити цей план до кінця червня 2024 року, а План для України пропонує розробити відповідну стратегію на рік пізніше), «перезавантаження» програми субсидованих кредитів «5-7-9» (щоб вона виправляла провал ринку, а не витісняла ринкові кредити) та поступове впровадження норм ЄС у банківське регулювання.

Програма реформ для небанківських фінустанов більш масштабна – можливо тому, що ринок капіталу в Україні набагато менш розвинений, ніж банківський сектор. Тут основна увага приділена страхуванню, яке є ключовим для залучення інвестицій в Україну. Необхідність воєнного страхування обговорюється вже давно, але на даний момент ініціативи з такого страхування занадто малі та розрізнені. Програма МВФ передбачає розробку законопроєкту про воєнне страхування до кінця червня 2024 року. Ухвалення двох законопроєктів — про оцінку та про Моторно-транспортне бюро — також посилить страховий сектор. Загалом заплановані зміни мають привести українське регулювання фондового ринку у відповідність до європейських та міжнародних стандартів.

Програма реформ (як Огляду ЄС-2023, так і МВФ) також передбачає розробку правил для фінансових інновацій, таких як p2p-кредитування, банки як послуга або віртуальні активи (нещодавно ухвалений закон про віртуальні активи має багато вад і потребує змін).

Управління державними фінансами, включаючи державні підприємства (ДП): ефективніше використання державних коштів

Оскільки ресурси України дуже обмежені і вона значною мірою залежить від зовнішньої підтримки, і План для України, і програма МВФ приділяють велику увагу управлінню державними фінансами з метою підвищення його ефективності.

Загальні положення цих документів не нові: додаткові видатки мають покриватися додатковими доходами; уряд має працювати над скороченням зовнішнього боргу та його заміщенням внутрішнім боргом (і збільшити спроможність Агентства з управління держборгом, щоб управління боргом стало прозорішим); уряд має повернутися до середньострокового бюджетного планування та запровадити ретельнішу оцінку фіскальних ризиків (а ті, хто використовує державні гарантії, мають сплачувати за них ціну, що враховує ризик); а також нарешті запровадити огляди витрат бюджету.

І програма МВФ, і План для України підтримують реалізацію Стратегії доходів, яка має принести близько 3-4% ВВП додаткових надходжень до бюджету. Стосовно видатків вони виступають за посилення Рахункової палати України та Держаудитслужби, а Огляд ЄС-2023 рекомендує за можливості відновити прозорість бюджетних даних. Оскільки ефективність витрачання коштів значною мірою залежить від ефективності державних закупівель, розглянуті документи рекомендують привести українське законодавство про закупівлі (а також закони про ДПП) у відповідність із acquis ЄС, посилити моніторинг закупівель (та спроможність АМКУ здійснювати моніторинг державних закупівель на предмет можливої ​​змови), а також мінімізувати винятки з процедур державних закупівель. Детальніше про реформи державних фінансів — у таблиці 7.

Державні підприємства (ДП) є великим джерелом неефективності та корупції. Тому з моменту її запуску в 2015 році реформа ДП стикалася з численними перешкодами. Як видно з таблиці 8, партнери України приділяють велику увагу належному управлінню ДП. Заплановані реформи включають черговий тріаж ДП (розподіл на ті, які залишаться у державній власності, ті, які будуть приватизовані, та ліквідовані), розробку належної політики власності, імплементацію нещодавно ухваленого закону, який покращує корпоративне управління ДП, і призначення професійних і незалежних наглядових рад для найбільших ДП.

Адміністрування податків та митних платежів: зниження «оптимізації»

Проблеми податкового адміністрування та переміщення товарів через кордон добре відомі. Різні уряди намагалися вирішити ці проблеми з обмеженим успіхом. Стратегія доходів, ухвалена наприкінці 2023 року, містить комплексну дорожню карту для реформ як податкової, так і митної політики та адміністрування відповідних платежів. Тут ми розглянемо лише адміністрування, податкову та митну політики висвітлимо в наступній статті.

Основними інструментами вирішення проблем податкового та митного адміністрування відповідно до Стратегії доходів є централізація та цифровізація. Зокрема, Стратегія пропонує знеособити (автоматизувати) спілкування між податковими чи митними інспекторами та людьми чи підприємствами, а для виявлення порушників закону  запровадити підходи, що ґрунтуються на оцінці ризику. Для цього податкова служба отримає доступ до банківських даних платників податків після того, як запровадить належну систему управління даними. Митна служба передасть перевірку документів з пунктів пропуску в центральні офіси. Для реалізації нещодавно прийнятого закону про криміналізацію контрабанди значних обсягів митниця розвиватиме свою правоохоронну функцію, щоб розслідувати випадки контрабанди. Водночас більше підприємств отримають статус Авторизованого економічного оператора і таким чином зможуть проходити митний контроль за спрощеною процедурою.

І податкова, і митна служби планують розвивати свій персонал (навчання, підвищення заробітної плати, процедури відбору на основі заслуг, запровадження KPI), обмінюватися інформацією з відповідними відомствами інших країн та реалізовувати свої антикорупційні програми. До 2030 року інформаційні системи як податкової, так і митної адміністрацій будуть консолідовані на рівні Міністерства фінансів, і ними управлятиме незалежний адміністратор.

Висновки

У цій статті ми розглянули лише інституційні реформи, передбачені декількома програмами підтримки України. У наступній статті розглянемо галузеві реформи та заплановані зміни податкової та митної політики.

Обсяг роботи з реалізації цих реформ доволі значний. Деякі з цих реформ будуть непопулярні серед зацікавлених осіб. Інші ж будуть непопулярними серед широких верств населення (наприклад, закриття лазівок для ухилення від сплати податків). Проте ці реформи зроблять Українську державу сильнішою та посилять її здатність протистояти російській агресії. Вони також допоможуть залучати інвестиції та сприятимуть створенню робочих місць. Тому їх потрібно впроваджувати якомога скоріше.