Не количеством, а качеством: итоги реформ в 1 квартале 2024

Не количеством, а качеством: итоги реформ в 1 квартале 2024

Photo: unsplash.com / Oleksandr Kurchev
6 июня 2024
FacebookTwitterTelegram
716

Традиционно в начале года количество реформ значительно уменьшилось, однако это частично компенсировалось качеством изменений. Депутаты и Кабмин инициировали несколько важных реформ, среди которых создание Государственного реестра санкций, принятие закона о медицинском каннабисе и изменения в правила корпоративного управления в госкомпаниях. К сожалению, впервые за почти два года эксперты Индекса зафиксировали и антиреформу — ею неожиданно стал закон о лоббизме. Несмотря на то, что закон является одним из требований для начала переговоров о вступлении Украины в ЕС, его нормы написаны так, что создают риски преследования общественных активистов.

Ключевые изменения

Из всех принятых центральными органами власти регуляций редколлегия Индекса реформ отобрала 33 долгосрочных изменения, которые способно значительно поменять на жизнь в стране. Семь из них получили оценку в +2 балла или более — это означает, что мы ожижаем от них заметного позитивного влияния.

График 1. Распределение регуляций в зависимости от их оценки, 1 квартал 2024

Источник: 229-235 выпуски Индекса реформ

Все оценки нормативных актов от экспертов Индекса реформ можно найти по ссылке.

Наивысшую оценку в +2,3 балла получило постановление с новыми правилами реализации газа по соглашениям о разделе продукции (инвестор финансирует разведку и добычу ископаемых и получает часть добытого, остальное идёт государству). Определено, что инвесторы будут передавать государственную часть газа в ГП «Газ Украины», а эта компания будет продавать её на открытой товарной бирже. Вырученные от продажи средства будут перечислены в государственный и местный бюджеты (по месту расположения добычи). Ранее только в общих чертах предполагалось, что государственная доля газа должна продаваться через биржи/аукционы.

Также в первом квартале парламент принял три важных секторальных закона:

  • о товарных рынках и рынках капитала (+2 балла). Этот закон увеличивает полномочия Национальной комиссии по ценным бумагам и фондовому рынку (НКЦБФР) — она получила право расследовать правонарушения на рынках капитала. А новые процедуры отбора председателя и членов комиссии — на основе конкурса и с учетом деловой репутации — повысят доверие участников рынка к комиссии. Организации, работающие на этих рынках, будут обязаны ввести механизм, который позволит избежать конфликта интересов или урегулировать его.
  • о корпоративном управлении госкомпаний (+2 балла). Закон еще больше разграничивает полномочия правительства и наблюдательных советов. За Кабмином остается высокоуровневое управление: он будет определять критерии разделения предприятий на стратегические или тем, которые следует приватизировать, реорганизовать или ликвидировать, а также через Минфин будет устанавливать требования к рентабельности госпредприятий. А наблюдательный совет предприятия будет отвечать за выполнение установленных требований и за назначение и увольнение руководителя предприятия. Чтобы избежать повторения ситуации с «Нафтогазом», когда для увольнения главы компании на двое суток распустили наблюдательный совет, в закон заложили предохранитель: при отсутствии наблюдательного совета никто другой не может принять решения, относящиеся исключительно к его компетенции.
  • о медицинском каннабисе (+2 балла). В Украине разрешили обращение конопли в медицинских, промышленных, образовательных и научных целях, а также ввоз в страну семян каннабиса, продуктов его частичной переработки (для изготовления лекарств) и растений (для научной деятельности). Чтобы получить разрешение на выращивание конопли для производства лекарств, предприниматель должен обеспечить прослеживаемость каждого растения путём круглосуточного видеонаблюдения за плантациями. Каждое растение, партия сырья, упаковка лекарства будет промаркирована уникальным электронным идентификатором, и его можно будет отследить в электронной информационной системе учета.

Важным изменением стало создание Государственного реестра санкций (+2 балла). Он содержит информацию о санкциях, наложенных Украиной на физических и юридических лиц. Реестр ведется на украинском и английском языках и открыт для пользователей.

Весной Национальное агентство по предотвращению коррупции (НАПК) закрыло свой реестр «международных спонсоров войны» (компаний, сотрудничающих с рф) из-за того, что внесение компаний в такой перечень не было прописано в законодательстве Украины и некоторые страны жаловались на появление их компаний-резидентов в этом списке.

Два положительных изменения касаются предприятий. Во-первых, правительство зарегистрировало торговую марку «Сделано в Украине» и разрешило предприятиям и органам власти бесплатно её использовать (+2 балла). Во-вторых, возможности Дія.Підпис должны стать доступны и юрлицам (+2 балла). То есть представители предприятий смогут через мобильное приложение проходить удаленную идентификацию, передавать электронные копии документов предприятия и накладывать удаленную квалифицированную электронную подпись. Однако пока что сервис находится в разработке.

Закон о лоббизме (-0,5 балла) имел все шансы стать важной евроинтеграционной реформой, однако из-за спорности некоторых новелл он стал первой антиреформой в Индексе с лета 2022 года.

Идея закона состоит в повышении прозрачности взаимодействия между государством как разработчиком политик и заинтересованными сторонами (людьми, бизнесом, другими государствами). Люди и организации, которые лоббируют принятие нормативных актов в своих коммерческих интересах или в интересах третьих лиц, должны зарегистрироваться в Реестре прозрачности, который будет вести НАПК.

Среди ключевых недостатков закона то, что он определяет как лоббизм только работу по принятию нормативных документов, а вот разработка определенных политик или административные решения будут находиться вне его внимания.

Другой вопрос состоит в том, что считать коммерческим интересом. Бизнес-ассоциации отмечают, что действия предприятий, которые сейчас можно трактовать в рамках права на самопредставительство, будут квалифицироваться как лоббирование с необходимостью зарегистрироваться в Реестре, вести отчетность и т.д. Деятельность бизнес-ассоциаций по разработке предложений для улучшения бизнес-климата, вероятно, также будет попадать под действие закона. От неточности определения «коммерческого интереса» могут пострадать и общественные организации. Отмечено, что их деятельность не является лоббированием, «кроме случаев, если такая деятельность касается коммерческих интересов». Однако трудно сказать, как понятие «коммерческого интереса» соотносится с общественными инициативами и чьи именно коммерческие интересы могут приниматься во внимание (например, запрет старых автомобилей со значительными выбросами — это хорошо для экологии и здоровья, но также совпадает с коммерческими интересами производителей и импортеров авто).

Прогресс по сферам Индекса реформ

В первом квартале 2024 года реформы охватили пять из шести направлений наблюдения: только государственные финансы были без изменений. Также не богата событиями была энергетическая сфера: в Индекс попало лишь постановление о механизме продажи газа по соглашениям о разделе продукции, описанное в начале статьи. О трех сферах, где реформ было больше всего, ниже мы расскажем подробнее.

График 2. Сумма баллов событий по направлениям, 1 квартал 2024

Источник: 229-235 выпуски Индекса реформ. Примечание. На графике общее количество событий — 35, потому что два события (закон о лоббировании и закон об упрощении изменения целевого назначения земли для привлечения инвестиций) попали сразу в два направления — «Государственное управление» и «Бизнес среда».

Бизнес среда

За три месяца мы зафиксировали 14 важных изменений в этой сфере. Одно из них — это единственная антиреформа квартала: закон о лоббировании, описанный выше. Он попал не только в направление «Бизнес среда», но и в направление «Государственное управление». Также в это направление попали три события из топ реформ: порядок реализации газа, полученного государством по соглашениям о разделе продукции, возможность бесплатно пользоваться торговой маркой «Сделано в Украине» и проект Дія.Підпис для юрлиц. О других важных изменениях в этом направлении поговорим далее.

В первом квартале правительство определило критерии предоставления госпомощи в различных секторах экономики: в сфере услуг, представляющих общий экономический интерес (+0,2 балла), в гражданской авиации (+0,35 балла), портовой инфраструктуре (+1 балл), спортивной инфраструктуре (0 баллов). Общее у них то, что государственная помощь должна иметь стимулирующий эффект и её могут получать лишь те предприятия, которые не находятся в затруднительном положении.

Несколько изменений касаются дерегуляции. Правительство упростило лицензирование спиртовых дистиллятов и спиртных напитков (+0,75 балла) — вместо прохождения аттестации производства и представления этого аттестата для получения лицензий производители теперь представляют декларацию соответствия их материально-технической базы требованиям законодательства. Также правительство изменило правила производства боеприпасов (+1 балл): производители, ранее получившие право на производство и поставку боеприпасов к беспилотникам, автоматически получили право осуществлять производство всех типов боеприпасов. Для более быстрого восстановления промышленности и инфраструктуры депутаты проголосовали закон, упрощающий изменение целевого назначения земли вне населенных пунктов: с сельскохозяйственного на промышленное (+0,75 балла). Если земли не отражены в градостроительной документации на местном уровне, то запрос на изменение назначения можно подавать без градостроительной документации и документации по землеустройству. С одной стороны, это упрощает бюрократические процедуры, а с другой — увеличивает риск недобросовестного завладения землей и уменьшения влияния местной власти на решения об использовании земель на территории общин.

Активная общественная дискуссия спровоцировала изменения в регулировании казино (+1 балл). Организаторов азартных игр обязали присоединиться к Государственной системе онлайн-мониторинга и в режиме реального времени вносить в неё информацию об уникальных идентификаторах игроков, принятии и возврате ставок, выплате выигрышей и так далее.

Положительных изменений дождались и налогоплательщики (+1 балл): государство отменило штрафы за указание неправильного бюджетного счета получателя средств (при условии своевременной уплаты налогов), а также разрешило налогоплательщикам в режиме видеоконференции присоединяться к рассмотрению материалов проверок и жалоб.

Государственное управление

В первом квартале мы зафиксировали 12 важных изменений в этой сфере. Антиреформа (закон о лоббировании) и два события из топ реформ (положение о Государственном реестре санкций и законе о корпоративном управлении госкомпаний) были упомянуты выше.

Изменения также коснулись управления государственным имуществом. Кабмин разработал процедуру превращения бюджетных унитарных предприятий в государственные общества с ограниченной ответственностью (ООО) (+1 балл), ведь ранее существовал механизм их преобразования только в акционерные общества (АО). Из-за того, что в унитарных предприятиях государственное имущество находится на праве управления, а не собственности, они очень ограничены в принятии решений в отношении этого имущества, а также в привлечении внешнего финансирования (поскольку не имеют ни имущества, ни уставного капитала). Организационная форма ООО лишена этих недостатков.

Организационную форму изменило и ГП «Гарантированный покупатель» (+1 балл). Оно стало акционерным обществом: 100% акций будут принадлежать государству, они не будут подлежать приватизации. Смена формы позволит предприятию получить уставный капитал и более прозрачную систему управления.

Государство смягчило правила аренды государственного имущества для организаций, предоставляющих социальные услуги (отделы психологической поддержки, дневной уход за детьми с инвалидностью, социально-трудовая адаптация и т.п.) (+0,25 балла). Теперь на льготную аренду по цене 1% стоимости имущества могут претендовать не только коммунальные и государственные учреждения и общественные организации, но и представители частного сектора. Также уменьшился пакет документов для подачи заявления на льготу — достаточно лишь справки о включении организации в Реестр поставщиков и получателей социальной помощи.

Также Кабмин обновил порядок использования землями водного фонда (+1,5 балла). Новый порядок дополняет перечень земель, принадлежащих к землям водного фонда, островами и прибрежными полосами, не занятыми лесами, землями под водохранилищами, искусственно сделанными земляными участками в акваториях морских портов. Порядок четко определяет список работ, которые могут вестись на землях водного фонда. Это в частности строительство гидротехнических и фортификационных сооружений, прокладка трубопроводов, дноуглубление и т.п.

Сдвинулась с места реформа оплаты труда госслужащих: правительство утвердило систему оплаты труда на основе классификации должностей и грейдов (+1 балл). Все существующие должности госслужащих поделены на уровни (9 уровней должностей), семьи (27 семей должностей по направлениям: административное руководство, хозяйственные функции, международное сотрудничество и другие) и грейды (15 грейдов — уровней оплаты труда). Постановление утверждает схему должностных окладов в соответствии с уровнем и семьей должностей.

Отныне сельские и поселковые общины смогут самостоятельно привлекать кредитные средства (+1 балл). Ранее такая опция была доступна только областным бюджетам и бюджетам городских территориальных общин. Это повысит самостоятельность местных органов власти и позволит им быть более гибкими в финансовых вопросах.

Человеческий капитал

За три месяца в этой сфере мы зафиксировали 5 важных изменений, охватывающих медицинскую сферу и социальную защиту.

Кроме вышеупомянутого закона о медицинском каннабисе, реформы в сфере здравоохранения продвигали закон о предоставлении домедицинской помощи и медицинской помощи на догоспитальном этапе во время ведения боевых действий по стандартам НАТО (+1 балл) и постановление, расширяющее использование телемедицины (консультирование через видеосвязь) при оказании реабилитационных услуг (+1 балл).

Прогресс в социальной защите обеспечила попытка улучшить жилищные условия внутренне перемещенных лиц. К приоритетным категориям ВПЛ для предоставления временного жилья добавили внутренне перемещенные семьи военнослужащих и ВПЛ из той общины, которая будет обеспечивать их жильем. Также постановление (+1 балл) исправило проблему с регистрацией потребности в жилье: ранее общины, не имевшие свободного жилищного фонда, отказывались брать ВПЛ на учет как нуждающихся в жилье. Теперь это не может быть причиной отказа, а профинансировать жилье для ВПЛ может не только принимающая община, но и органы власти тех территорий, откуда эти люди выехали. Другое изменение в этой сфере касается Центров жизнестойкости, которые в перспективе должны появиться во всех общинах (+0,5 балла). Это социальные пространства, где будет предоставляться психологическая поддержка людям, в частности, консультации психолога, группы взаимоподдержки, помощь по разным социальным вопросам. Постановление устанавливает критерии доступности и безопасности — каждый центр должен иметь укрытие.

Кто главный реформатор?

В первом квартале 2024 года, как и в предыдущем году, главным реформатором стал Кабинет Министров: он написал 21 реформаторское постановление и 2 закона. Парламентарии инициировали 8 реформ. Президент и НБУ — по одной: указ о Государственном реестре санкций и новых нормативах ликвидности для банковских групп (с 2025 года необходимый уровень ликвидности банковской группы для покрытия чистого ожидаемого оттока денежных средств в течение 30 календарных дней с учетом стресс-сценария, и минимально необходимый уровень стабильного финансирования банковской группы на горизонте в один год должны составлять 100%).

График 3. Инициаторы реформ в 1 квартале 2024

Источник: 229-235 выпуски Индекса реформ

В первом квартале 2024 года по сравнению с предыдущим кварталом:

  • количество реформ существенно упало — с 51 до 33;
  • средняя оценка раунда осталась на низком уровне — 0,7 баллов;
  • средняя оценка события осталась без изменений — 1,1 балла из диапазона от -5 до +5.

График 4. Среднеквартальное значение Индекса реформ

Источник: 229-235 выпуски Индекса реформ

Уже третий год подряд мы наблюдаем уменьшение количества реформаторских нормативных актов в начале года и рост числа реформ во второй половине года. К сожалению, вызовы, через которые проходит Украина, не дают права на отдых, поэтому надеемся, что власть значительно усилит свои усилия уже во втором квартале, не ожидая конца года, чтобы подтягивать «хвосты». К тому же план действий понятен: Украина вместе с международными партнерами утвердила перечень необходимых институциональных и секторальных реформ.

Авторы

Предостережение

Авторы не работают, не консультируют, не владеют акциями и не получают финансирования от компании или организации, которая бы имела пользу от этой статьи, а также никоим образом с ними не связаны