Якісне державне управління — одна з базових умов прогресу в переговорах про вступ до ЄС, бо від нього залежить, наскільки ефективно й передбачувано працює держава. Україна реформує цю сферу вже десять років. Тож ми вирішили розібратися, що реально змінилося за цей час і чи наблизилася реформа до своєї мети, і якщо ні, то що стає на заваді прогресу.
Стаття починається з опису реформи, а результати аналізу ключових факторів, що впливають на реформу, шукайте наприкінці матеріалу.
З 1991 до 2014 року державне управління в Україні зберігало багато «радянських» рис: надмірну бюрократію та закритість, розмитість чи дублювання функцій державних органів, що створювало значні можливості для корупції та кумівства. Іншими словами, державна система працювала в інтересах «своїх» (владно-олігархічної верхівки), а не в інтересах суспільства. Після Революції Гідності розпочалися спроби реформувати цю систему.
Реформа держуправління — це перебудова державного управління для того, щоб державний апарат був ефективним і професійним. Вона складається з перегляду умов вступу на службу в державні органи та органи місцевого самоврядування, удосконалення системи заохочень за якісну роботу, цифровізації кадрових питань та послуг, що надаються українцям, а також перегляду процесів таким чином, щоб мінімізувати можливості для зловживань.
Політичним лідером реформи держуправління та відповідальним за її реалізацію на початку був Міністр Кабінету міністрів України, а зараз — Віце-премʼєр-міністр з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України.
Поворотним моментом став 2015 рік, коли було прийнято новий закон «Про державну службу». Він змінив логіку формування державного апарату. По-перше, закон закріпив принцип політичної нейтральності, відділивши політичні посади (міністри та їхні заступники) від адміністративних посад державних службовців. Ідея в тому, що люди на політичних посадах часто змінюються, однак це не має тягти за собою зміну значної частини штату міністерств чи служб. Держслужбовці мають забезпечувати інституційну тяглість та продовження існуючих політик і програм, для цього їхня робота має базуватися на професіоналізмі, а не політичній лояльності до керівника.
По-друге, закон запровадив чіткі критерії і конкурсні процедури при доборі кадрів, де кожна посадова особа має володіти професійними вміннями, що відповідають посаді. По-третє, закон уніфікував процедури оцінювання службовців, зокрема щорічні оцінки результатів роботи, які впливають на на виплату премії за їх результатами.
Щоб ці зміни стали не точковою ініціативою, а справді працювали як система, потрібна була дорожня карта: розуміння, як і в які строки впроваджувати нові правила. Тому в червні 2016 року уряд ухвалив Стратегію реформування державного управління до 2021 року разом із детальним планом її реалізації. Вона переважно була орієнтована на побудову внутрішньої спроможності державної служби задля підвищення рівня конкурентоспроможності країни (рис. 1). Тоді держава взяла собі за завдання запровадження дієвого державного стратегічного планування, розробку політик директоратами, оновлення кадрів завдяки розширенню конкурсних процедур і забезпеченню зручного публічного доступу до вакансій, реорганізацію роботи міністерств — для того щоб прибрати зайву бюрократію, дублювання чи невластиві їм функції (наприклад, з надання адміністративних послуг, управління об’єктами державної власності та контрольно-наглядові функції). Паралельно планувалося розширити доступність державних послуг як через ЦНАПи, так і в онлайн-форматі.
Рис. 1. Порівняння індикаторів ключових документів з реформи державного управління
За п’ять років дії цієї Стратегії вдалося реалізувати не все (рис. 2). Попри часткову реалізацію, саме ця перша хвиля реформи дала базу для подальших змін:
- розвинула спроможність уряду планувати та ухвалювати рішення більш системно – спершу визначаючи стратегічні пріоритети, а вже потім створюючи рішення чітко окреслених проблем, а не ситуативно;
- оновила HR-процеси завдяки поширенню конкурсів на посади державної служби;
- посилила підзвітність через оприлюднення річних звітів центральних органів виконавчої влади.
Водночас частина проблем залишилася. Зокрема, на конкурси не завжди приходили кандидати з потрібними навичками, не вистачало прозорості у механізмі нарахування заробітної плати держслужбовцям через необмежений розмір надбавок і премій, за рахунок яких підвищували оплату лояльним працівникам. Впровадження інформаційної системи управління людськими ресурсами на державній службі HRMIS йшло не так швидко, як хотілося б (система працювала в тестовому режимі лише у 19 центральних органах виконавчої влади, в ній до 2021 року було зібрано дані приблизно про 20 тисяч держслужбовців із майже 200 тис.), а навчання кадрів нормопроєктуванню та підходам до оцінювання результатів роботи потребувало стабільного фінансування.
Рис. 2. Відсоток виконання заходів та індикаторів за кожен рік реалізації Стратегій реформи державного управління України
Нова Стратегія реформування держуправління на 2022-2025 роки змінила фокус: від розвитку внутрішньої спроможності держслужби до розвитку її зовнішнього боку — послуг громадянам та бізнесу. Ключовим завданням стало формування сервісної та цифрової держави (рис. 1). Тому в стратегії з’явилися нові акценти: цифровізація послуг, прозорість роботи органів влади та стійкість державних інституцій. Попередні результати дозволили зосередитися не на створенні основ, а на підвищенні якості того, що вже працює.
У 2024 році програма Ukraine Facility, ухвалена ЄС, яка прямо прив’язує фінансову підтримку до втілення Україною реформ, визначила реформу держуправління одним з фокусів своєї уваги. Серед індикаторів для неї обрані такі:
- реформа оплати праці держслужбовців (розділення заробітної плати на фіксовану, або гарантовану, частину (не менше 70%) і варіативну частину (не більше 30%), зниження надбавки за вислугу років з 50% до 30% (впроваджено у 2025 році законом 4282-IX);
- відновлення прозорого відбору кадрів на основі професійних компетентностей до ІІІ кварталу 2026 року (законопроєкт №13478-1, який пропонує відновити конкурси, наразі очікує розгляду);
- повна цифровізація системи управління персоналом (зокрема, відновлення роботи Єдиного порталу вакансій державної служби (career.gov.ua) та повноцінний запуск HRMIS) до І кварталу 2026 року.
Кінцева мета цих змін — сформувати професійну державну службу без «кумівства» та корупції, здатну реалізовувати масштабні зміни в процесі вступу України до ЄС та ефективно використовувати значні обсяги інвестицій, що очікуються під час відбудови.
Паралельно із запуском Ukraine Facility, у 2025 році уряд затвердив ще один ключовий інструмент — Дорожню карту з питань реформи державного управління. На відміну від Стратегії реформування держуправління, орієнтованої на розвиток цифрової держави, Дорожня карта фіксує конкретні зміни (рис. 1), які має здійснити Україна до 2030 року, щоб виконати вимоги майбутнього членства в ЄС. Вона спрямована на те, щоб держуправління в Україні відповідало європейським стандартам доброго врядування.
Дорожня карта — це документ, який визначає перелік пріоритетних реформ, строки їх реалізації та відповідальних виконавців. Вона базується на рекомендаціях Європейської Комісії, представлених у звітах про результати скринінгу, про прогрес України в рамках Пакета розширення Європейського Союзу 2024 року, та у плані Ukraine Facility.
Дорожня карта є основою для моніторингу Європейською Комісією прогресу країни-кандидата на шляху до членства в ЄС. Затвердження урядом дорожньої карти у сфері «Реформа державного управління» є однією з обов’язкових умов для відкриття переговорів за Кластером 1 «Основи процесу вступу до ЄС» (Fundamentals).
Державна політика
На старті реформи однією з найбільших проблем була відсутність якісного стратегічного планування та координації політик. У 2018 році експерти SIGMA відзначили, що політики в Україні формуються фрагментарно, міністерства працюють ізольовано, а рішення ухвалюються здебільшого ситуативно без аналізу проблеми, прогнозу наслідків чи належних консультацій. У середньому (якщо брати статистику за всі скликання) Верховна Рада ухвалює лише близько 30% законів, ініційованих урядом, тоді як у країнах ЄС цей показник системно перевищує 70%. Водночас причиною такого низького рівня була не пасивність українського уряду, а надмірна кількість поданих законопроєктів від депутатів, що в рази перевищує аналогічні показники ініційованих регуляцій у більшості європейських держав. Водночас саме урядові законопроєкти в Україні відзначаються вищою якістю й більшою спроможністю пройти парламентські процедури порівняно з депутатськими, що корелює із європейськими практиками, де саме уряд відповідає за розробку політик, гарантуючи тим самим баланс сил між органами влади. Ще однією проблемою, згідно з урядовими звітами, було те, що до половини завдань Кабінету Міністрів виконувалися із затримками, що свідчить про недоліки у плануванні і контролі виконання.
Як відповідь на ці виклики уряд запланував до 2021 року оновити процедури ухвалення рішень, підвищити свою аналітичну спроможність і покращити механізми розробки політик (зокрема через залучення зацікавлених сторін до ухвалення рішень) та оптимізувати структуру центральних органів виконавчої влади.
Аби підвищити стратегічну та аналітичну спроможність Кабміну спершу створили Департамент з питань стратегічного планування та координації державної політики у складі Секретаріату Кабміну. Департамент отримав завдання створити єдині стандарти підготовки урядових актів, координувати роботу між міністерствами, розробляти середньострокові плани уряду та аналізувати виконання реформ. Першим результатом його роботи стала підготовка Середньострокового плану пріоритетних дій Уряду до 2020 року, який об’єднав розрізнені пріоритети міністерств та уряду в єдину узгоджену рамку. На його основі готували щорічні плани реалізації пріоритетних реформ. Плани мають бути реалістичними, досяжними та мати зрозумілі критерії оцінки. Саме тоді запровадили зв’язок між плануванням реформ та бюджетним плануванням. Тобто під час формування річного державного бюджету почали враховувати пріоритети визначені Середньостроковим планом. Це означало, що фінансування мало йти передусім на ті реформи, які були зафіксовані в урядових планах і мали визначені строки та очікувані результати. Хоча виконання планів усе ще нерівномірне (у 2023 році уряд виконав лише половину із запланованих заходів), однак позитивом є те, що з’явилося розуміння куди ми рухаємось і наскільки швидко нам вдається йти до мети.
Разом з викликом, який стосувався планування реформ — лишався ще один: якість створених політик. До 2017 року аналітичну функцію в міністерствах виконували переважно департаменти з розробки політик, працівники яких отримували стандартні заробітні плати державних службовців. Це обмежувало залучення професійних кадрів з ринку.
Щоб посилити спроможність відомств до стратегічного планування, уряд розпочав пілотне створення директоратів — аналітичних підрозділів з питань формування політики та проведення реформ у міністерствах, а також в Секретаріаті Кабміну, Агентстві з питань електронного врядування, Національному агентстві України з питань державної служби (НАДС) та в Офісі Президента, які мали готувати рішення на основі професійного аналізу та прогнозування. На початковому етапі ця модель дала відчутний ефект: завдяки фінансуванню від ЄС у директоратах з’явилися більш кваліфіковані та вмотивовані аналітики — фахівці з питань реформ (ФПР), які отримували вищі зарплати, та підсилили якість підготовки рішень у низці відомств. Втім, стійкість цієї моделі значною мірою залежала від зовнішнього фінансування. Після завершення у 2020 році підтримки з боку ЄС міністерства не мали достатніх власних ресурсів, щоб і надалі сплачувати вищі зарплати. Уже з 2020 року лише невелика частина співробітників директоратів зберігала спеціальний статус і вищі зарплати, тоді як більшість працівників були переведені на загальні, значно нижчі стандарти оплати державної служби.
У таких умовах модель директоратів поступово втрачала свою привабливість З 2021 року кількість директоратів почала зменшуватися — з 74 до 44 у 2023 році, а деякі міністерства (наприклад, МЗС та Мінекономіки) відмовилися від них узагалі. Додатковими причинами стали і дублювання функцій із аналітичними підрозділами, а також слабка інтеграція директоратів в адміністративну структуру міністерств. Водночас ключовою проблемою залишалася відсутність стабільного фінансування та чітко визначеної ролі директоратів у системі ухвалення рішень. Хоча Концепція оптимізації центральних органів влади й надалі розглядає директорати як постійний структурний елемент міністерств, без перегляду їхнього функціоналу, кадрової моделі та фінансового забезпечення ця інституція навряд чи зможе стати довгостроково стійкою.
Ще одним кроком для підвищення якості політик стало створення (у 2016 році) нових стандартів підготовки стратегічних рішень і політичних пропозицій. Вони передбачають, що під час розробки політики органи виконавчої влади мають проаналізувати проблему, визначити цілі державного втручання та розглянути можливі варіанти рішень. Для стратегічних документів (концепцій, стратегій, програм) обов’язковою є також наявність чіткого плану реалізації з термінами, відповідальними і переліком потрібних ресурсів. У 2018 році, ці підходи доповнили вимогою прогнозувати вплив урядових рішень, які націлені на бізнес, на заінтересовані сторони.
Ці стандарти у 2020 році юридично закріпив оновлений Регламент роботи Кабміну. Проєкти урядових актів не можуть потрапити на розгляд уряду без аналізу проблеми, опису очікуваних результатів, оцінки впливу тих рішень, які орієнтовані на бізнес. Також рішення мають бути узгоджені з державними стратегіями та відповідати бюджету. Під час розробки політики (тобто введенні нових важливих правил чи скасуванні старих у законопроєктах, постановах та наказах) мають відбуватися публічні консультації із зацікавленими групами. В Україні це працює у двох форматах: широкі консультації (коли уряд публікує проєкт на сайті, де всі охочі можуть залишити свої пропозиції) та вузькі консультації із зацікавленими сторонами (коли уряд сам запрошує зацікавлені сторони до розмови). Минулого року обов’язковість проведення публічних консультації для органів виконавчої влади (уряду, міністерств) та органів місцевого самоврядування додатково закріпив закон про публічні консультації (однак ці норми на паузі на період військового стану). Натомість для депутатських ініціатив проведення консультацій необов’язкове — вони можуть ініціювати консультації добровільно.
Хоча за законодавством в Україні готують аналіз впливу не для всіх урядових рішень, а переважно для регуляторних актів, які безпосередньо впливають на роботу бізнесу, Європейська комісія рекомендує аналізувати вплив всіх політик та рішень уряду, а не обмежуватися лише бізнес-аспектами. Схожа ситуація і з проведенням консультацій. Експерти SIGMA рекомендують встановити обов’язкову вимогу проводити консультації з громадськістю по всім регуляціям, які схвалює уряд, оскільки зараз консультації є обов’язковими лише для тих актів, які стосуються життєвих інтересів громадян чи правового статусу громадських об’єднань та особливостей їх діяльності та фінансування. Втім, цю прогалину частково усуває вже ухвалений закон про публічні консультації, який набуде чинності після закінчення війни («сірою плямою»лишається необов’язковість проводити консультації для народних депутатів).
Державна служба
Ефективна робота держави неможлива без професійних, мотивованих державних службовців. Саме вони виконують рішення уряду, забезпечують роботу інституцій і щодня працюють із громадянами. Через це одне з ключових питань реформи — хто і як потрапляє на державну службу. Чіткі правила конкурсного добору мають підвищити професійність державного апарату й подолати суспільні упередження проти держслужбовців чи вступу на державну службу. Оскільки кожен може взяти участь у конкурсі, то це має усунути стереотип, що держслужба — це лише для «своїх».
Для цього Верховна Рада у 2015 році ухвалила нову редакцію закону «Про державну службу» та запровадила конкурсну систему для вступу на держслужбу. Кандидатів почали набирати конкурсні комісії, створені в органах влади, до яких кандидати йдуть на роботу. Для посад найвищого рівня створили окрему Комісію з питань вищого корпусу державної служби, яка мала забезпечити незалежний і професійний добір керівників. До Комісії входили представники державних органів, громадянського суспільства та фахівці у сфері публічного управління. Згодом Кабмін затвердив єдині правила проведення конкурсів: із зовнішнім контролем з боку Національного агентства з питань держслужби (НАДС) за комісіями, обов’язковою публікацією протоколів і результатів засідань та оцінюванням кандидатів за компетенціями (через тестування, практичні завдання та співбесіди). Для доступності інформації про вакансії у 2018 році запустили Єдиний веб-портал вакансій career.gov.ua, де можна було відстежувати відкриті вакансії та оголошені конкурси, а також подаватися на них.
Основна хвиля конкурсів відбулася у 2016-2018 роках. Лише протягом 2016 органи державної влади оголосили понад 7500 конкурсів на зайняття посад категорій «Б» та «В». Комісія із питань вищого корпусу державної служби у тому ж році провела 109 конкурсів, за результатами яких призначили 38 держслужбовців категорії «А». Загалом, протягом 2016-2018 років Комісія провела понад 200 конкурсів і за їх результатами на керівні посад призначила близько 150 осіб. Тобто більше половини топ посад у державі (за даними Національного агентства з питань державної служби, у 2018 році в Україні була 191 посада категорії «А») було зайнято через відкриті процедури, що стало важливим кроком до руйнування старої практики «закритих призначень».
Рис. 3. Призначення на вакантні посади державної служби протягом 2020-2023 років
Однак подальший розвиток реформи виявився значно складнішим, ніж її стартові результати. У 2019 році новообраний парламент ухвалив «закон про перезавантаження влади», яким спростив призначення та звільнення держслужбовців. Новий закон дозволив звільняти держслужбовців з вищих посад без чіткої процедури та не проводити конкурси на заміщення цих посад. Це призвело до зростання плинності кадрів (відношення звільнених до загальної кількості державних службовців) з 5% у 2018 році до 12% у 2019 році. Окрім формальних критеріїв — таких як порушення дисципліни чи негативна оцінка службової діяльності — держслужбовця категорії «А» тепер можуть звільнити й без об’єктивних підстав — за поданням прем’єра, міністра чи голови держоргану. В цьому випадку держслужбовцю мають запропонувати вільну вакансію, не нижче категорії «Б», але якщо її немає або держслужбовець відмовляється від запропонованої вакансії, то його звільняють. Таким чином держслужбовці стають залежними від політичної волі — їх можуть звільнити за нелояльність, а не за результати роботи. Це дало можливість політичному керівництву швидко формувати «свої» команди, але водночас посилило проблему високої плинності кадрів на держслужбі і створило ризики втрати професійності та інституційної пам’яті державної служби.
У 2020 році аби запобігти поширенню коронавірусної хвороби та швидко заповнювати критичні вакансії у кризових умовах без тривалих процедур, конкурси скасували. Їх відновили лише через сім місяців. Протягом квітня-вересня 2020-го без конкурсів провели добір на 79 посад державної служби категорії «А». Це майже третина від усіх топ-державних службовців в Україні (за даними Національного агентства України з питань державної служби, у 2020 років в Україні була 241 посада категорії «А»). У травні 2022 року з міркувань безпеки через вторгнення РФ конкурси знову тимчасово припинили. Тому вже третій рік кандидатів на посади держслужби добирають через прямі призначення. Це створює ризик залучення некомпетентних, але лояльних кадрів на державну службу. У липні 2025 року у Верховній Раді зареєстрували законопроєкт №13478-1, яким пропонується відновити конкурси на посади державної служби. Зараз цей законопроєкт перебуває на розгляді у ВРУ.
Через війну призупинили і роботу Єдиного порталу вакансій державної служби. Основними причинами закриття порталу була потреба захистити персональні дані громадян та запобігання кібератакам на систему. Роботу порталу досі не відновили. Це ускладнює державним органам пошук спеціалістів на вільні вакансії, а шукачам роботи — пошук та порівняння вакансій у держорганах. План Ukraine Facility зобов’язує відновити роботу порталу до кінця першого кварталу 2026 року. Уряд спробував частково компенсувати відсутність порталу в рамках експериментального проєкту розмістивши інформацію про вакансії лише двох міністерств (Мінцифри та Мінекономіки), а також НАДС та державного підприємства «Дія» на веб-порталі Дія. Проте це не можна вважати повноцінною заміною порталу, оскільки на Єдиному порталі вакансії можна було подавати документи, переглядати результати конкурсів, тоді як Дія не має таких вбудованих механізмів. До того ж, у Дії доступна інформація лише про частину оголошень в окремих міністерствах, через що кандидати можуть просто не знати про деякі вакантні посади.
Іншим важливим напрямком реформи є впровадження HRMIS — інформаційної системи управління людськими ресурсами. HRMIS запрацювала як пілотний проєкт у 2019 році. Її запровадили в Міністерстві фінансів, Секретаріаті Кабміну, а також у двох державних агентствах: Національному агентстві з питань держслужби (НАДС) та Державному агентстві з питань електронного урядування (ДАЕУ). Повноцінно систему запустили у 2021 році. Вже у 2022 році частка державних органів, які впровадили HRMIS становила 67%, а станом на травень 2025 року — 87% (тоді як цільовий показник на рік становив 80%).
Система дозволяє вести цифровий реєстр держслужбовців, автоматизувати розміщення вакансій та проведення конкурсів, зберігати результати атестацій і професійного розвитку, а також формувати аналітику для кадрового планування. Впровадження HRMIS не до кінця завершене, зокрема, через те, що частина установ не має потрібної техніки, фахівців з підтримки системи, а працівникам бракує навичок для роботи із системою.
Друга суттєва слабкість державної служби — нерівна та застаріла система оплати праці. Навіть тоді, коли конкурси працювали повноцінно, держава часто програвала конкуренцію за фахівців саме через неконкурентні зарплати, значні розриви між посадовими окладами на аналогічних посадах у різних відомствах. Частина доходу формувалась за рахунок надбавок за стаж, рангів і премій, що здебільшого залежали від рішень керівника. У результаті вищі доходи системно отримували працівники з тривалим стажем, тоді як молоді та висококваліфіковані фахівці опинялися у неконкурентних умовах, навіть за умови успішного проходження відкритих конкурсів. За оцінками НАДС, у 2019-2021 роках лише 21-22% держслужбовців були задоволені своїм рівнем заробітної плати. Тому перебелансування системи оплати праці, із зменшенням ролі стажу та суб’єктивних факторів та посиленням залежності доходу від компетенцій було необхідним для залучення та утримання молодих та професійних спеціалістів, які тільки починають кар’єру у державному секторі.
Позитивні зрушення за цим напрямком помітні впродовж останніх трьох років. У березні 2025 року парламент ухвалив закон, який вводить більш прозорий підхід до оплати праці. Заробітна плата складатиметься зі сталої (оклад, доплата за стаж та ранг) та варіативної частини — премії. При цьому загальний розмір премій за рік не може перевищувати 30% сталої частини зарплати. У 2023 році уряд запровадив класифікацію посад, відповідно до якої нараховуватимуть заробітну плату, та затвердив схему посадових окладів з урахуванням сімей і рівнів посад, юрисдикції та типів державних органів.
Посади державної служби класифікують за такими критеріями: сім’я посад, рівень посади, юрисдикція та тип державного органу.
- сім’я посад — це група посад державної служби, об’єднана спільними основними функціями та напрямами роботи. Усього виділяють 27 сімей посад державної служби. Наприклад, 1 — адміністративне керівництво, 11 — запобігання корупції, 24 — управління персоналом. Посаду відносять до певної сім’ї за напрямом діяльності, який займає більшу частину робочого часу.
- у межах кожної сім’ї розрізняють кілька рівнів посад, що відображає їхню складність, відповідальність та місце в організаційній структурі державного органу. Усього їх виділяють дев’ять: І (перший) – VI (шостий) керівний рівень посад та VIІ (вищий) – ІХ (початковий) фаховий рівень посад.
- юрисдикція — це територія, на яку поширюється повноваження та діяльність державного органу. Рівень юрисдикції позначається цифрою від 1 до 3: 1 — вся територія України; 2 — регіони, АР Крим, а також ті представництва центрального органу, що охоплюють один або кілька районів чи міста обласного значення; 3 — один або кілька районів, районів у містах, міст обласного значення.
У межах кожної юрисдикції державні органи розподіляються на три типи: 1 — ключові органи, що забезпечують функціонування державної влади (Верховна Рада, Кабмін), 2 — міністерства та центральні органи виконавчої влади, які формують політику в окремих сферах (Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку, Державна судова адміністрація України), 3 — інші державні органи та їх територіальні підрозділи.
Ще одна причина через, яку державна служба виглядає непривабливою — це надмірний фінансовий контроль навіть після звільнення із посади. Так в Україні існує практика посиленого фінансового контролю за політично значущими особами (РЕР), тобто тими хто займали важливі державні посади (президенти, прем’єр-міністри, міністри, депутати, високопосадовці судової системи тощо), а також за їх найближчими родичами. Логіка таких дій полягає в тому, що існує ризик, що навіть після звільнення такі особи можуть зберігати вплив на владу. Тому банки зобов’язані більш посилено перевіряти фінансові операції РЕР, можуть блокувати їхні рахунки або відмовляти в обслуговуванні, а сама людина має постійно пояснювати походження своїх коштів. У 2023 році в Україні встановили довічний статус РЕР, скасувавши трирічний період після звільнення. Тобто людина, яка одного разу займала вищу державну посаду, пожиттєво буде під посиленим, і зачасту надмірним, фінансовим контролем.
Подібна проблема існує і у сфері електронного декларування. У більшості країн фінансове декларування зосереджене здебільшого на топ-чиновниках, і держава визначає кого і з якою інтенсивністю варто перевіряти. В Україні електронні декларації поширені на всіх державних службовців, незалежно від рівня впливу чи рівня корупційних ризиків. Відповідно відсутність ризик-орієнтованого підходу, як при перевірці декларацій, так і у визначенні строків застосування статусу РЕР, призводить до того, що контроль стає масовим і формальним, а не точковим і ефективним. Для потенційних кандидатів це виглядає як непропорційний особистий і фінансовий тягар, що робить державну службу менш привабливою порівняно з приватним сектором.
Підзвітність та прозорість
Підзвітність — це коли державні органи зобов’язані відкрито пояснювати свої рішення, реагувати на зауваження і нести відповідальність, якщо вони порушують закон або не виконують свої обов’язки. У системі державного управління розрізняють внутрішню (аудит, контроль ефективності, службові процедури) та зовнішню підзвітність (контроль з боку громадянського суспільства, парламенту, медіа, відкриті дані, публічні консультації). Обидва напрями важливі для зниження корупційних ризиків, підвищення довіри до уряду та ефективності публічної політики.
Внутрішня підзвітність передбачає самостійну оцінку державним органом своєї діяльності. Її мета виявляти порушення, оцінювати ефективність програм, запобігати нецільовим витратам. Наприклад, у всіх державних органах і бюджетних установах має функціонувати підрозділ внутрішнього аудиту. Цей підрозділ проводить як планові (раз на рік), так і позапланові перевірки на запит керівництва чи як реакцію на скарги, підозри на зловживання чи нецільове використання ресурсів.
Окремим елементом внутрішньої підзвітності став комплексний аудит ефективності використання коштів державного бюджету, який з 2020 року проводить Рахункова палата.
Зовнішня підзвітність — це здатність держорганів відкрито звітувати перед громадянами та іншими інституціями. Починаючи з 2016 року уряд системно розширює інструменти відкритості: відкриті бюджети, електронні закупівлі Prozorro, єдиний портал відкритих даних data.gov.ua, який сьогодні містить понад 39 тисяч наборів даних від центральних і місцевих органів влади.
З 2012 року Україна бере участь у глобальній Ініціативі «Партнерство «Відкритий Уряд». Кожні 2-3 роки уряд ухвалює План дій для підвищення прозорості, підзвітності та залучення громадян. У 2023 році уряд запустив шостий план дій «Партнерства «Відкритий Уряд», що містить 10 завдань. Серед них запровадження цифрового інструменту управління проєктами відбудови об’єктів інфраструктури, будівництва та нерухомого майна (DREAM); моніторинг розвитку регіонів і громад; доступ до публічної інформації у формі відкритих даних тощо. У грудні 2025 року планується затвердження та презентація сьомого плану дій із впровадження Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд», який охопить 2026 та 2027 роки.
Запровадження електронних петицій у 2015 році, публічних консультацій і відкритих баз даних також дозволило громадянам безпосередньо впливати на формування політик.Закон «Про публічні консультації», ухвалений у 2024 році, запровадив єдині правила діалогу між владою та суспільством під час підготовки програмних документів і нормативних актів. Він передбачає проведення онлайн- чи офлайн-консультацій та обов’язкове оприлюднення їхніх результатів, що наближає українську систему врядування до стандартів відкритого управління ЄС.
Завдяки цим ініціативам Україна увійшла до топ-5 країн світу за рівнем відкритості даних за рейтингом Європейської комісії Open Data Maturity Report 2024. У цьому звіті зрілість відкритих даних України оцінена на рівні 97%, тоді як середній показник для країн Європейського Союзу становить близько 80%.
Водночас результати оцінки SIGMA у 2023 році засвідчують, що механізми підзвітності ще не повністю пронизують діяльність державних органів. Так, внутрішній аудит у багатьох органах влади все ще має консультативний, а не контрольний характер. Проте саме тиск євроінтеграційного процесу (регулярний моніторинг Європейською Комісією виконання дорожньої карти реформ) поступово формує попит на якісну, а не формальну підзвітність.
Надання послуг
До старту реформи в системі надання адмінпослуг існувала проблема розпорошеності повноважень, коли для отримання послуги громадянам потрібно було відвідати велику кількість кабінетів, збираючи паперові документи від різних установ. Це створювало можливості для корупції через залежність результату від чиновника та відсутність єдиних стандартів надання послуг. У 2013 році близько 32% громадян вважали, що в Україні погана якість надання адміністративних послуг в Україні, і лише 12% вважали якість високою.
Тому існувала потреба у переході від радянської логіки «держави-контролера», яка примушує ходити кабінетами та доводити своє право на отримання послуг, до моделі сервісної держави, де послуги надаються максимально клієнтоорієнтовано та швидко.
Основним рушієм оновлення системи надання послуг стало розгортання мережі центрів надання адміністративних послуг (ЦНАПів), що діють за принципом «єдиного вікна», а згодом і курс на повсюдну цифровізацію.
Перші центри, де громадяни могли отримати значну частину послуг за принципом «єдиного вікна», почали розгортатися у 2013 році. Головними новаціями стало введення електронної черги, однакових правил отримання послуг та зрозумілого сервісу, коли людину супроводжує адміністратор та допомагає пройти всі етапи.
Проте розвиток мережі ЦНАП у 2013-2014 роках був доволі повільним, оскільки органи місцевого самоврядування мали обмежені ресурси та повноваження для створення повноцінних центрів. Через це ЦНАПи існували переважно у великих містах. Активна фаза розгортання ЦНАПів розпочалася після старту децентралізації в 2015 році, коли громади отримали фінансову автономію та ширші повноваження для розвитку власної інфраструктури послуг.
Вже у 2018 році в Україні працювало 767 центрів, через які сумарно надали близько 20 млн адміністративних послуг — від виготовлення та видачі паспортів до реєстрації бізнесу. Станом на кінець 2022 року ЦНАПи запрацювали у всіх районних центрах України та активно розгорталися в громадах. Сьогодні в Україні працює близько 5 тисяч ЦНАПів, а рівень задоволеності якістю надання послуг у них на кінець листопада 2024 року становив 94,7%. Паралельно із розширенням мережі ЦНАПів уряд удосконалює діючі центри та відкриває Дія.Центри — модернізовані ЦНАПи, де окрім адміністративних послуг громадяни можуть отримати консультації з бізнесу, навчитися самостійно користуватися онлайн-послугами, отримати безкоштовну правову допомогу та скористатися комп’ютером із доступом до інтернету. Сьогодні в Україні працює 86 таких центрів. Водночас існує проблема з доступністю ЦНАПів. Станом на ІІ квартал 2025 року рівень безбар’єрності ЦНАПів становить 72%. Особливо складна ситуація в деокупованих та постраждалих громадах, де через пошкодження або руйнування будівель послуги доводиться організовувати в тимчасових приміщеннях, які часто не відповідають вимогам інклюзивності.
Для вирішення цієї проблеми запровадили процедуру мобільного обслуговування — за допомогою мобільних центрів чи цифрових валіз. Ці інструменти дозволяють працівникам ЦНАПів виїжджати на запити громадян. Мобільні центри забезпечують доступ до базових адміністративних послуг (оформлення документів, отримання соціальних послуг, виплат чи довідок тощо), зокрема тим, хто проживає у віддалених районах, маломобільним групам населення та внутрішньо переміщеним особам. На сьогодні в Україні працюють 32 мобільні ЦНАПи та 406 цифрових валіз. За ІІ квартал 2025 року послугами таких мобільних сервісів скористалися 7500 людей — здебільшого жителі прикордонних та прифронтових територій.
Наступним важливим кроком стало зменшення залежності від людського фактора в процесі надання послуг. У традиційній «паперовій» моделі якість і швидкість обслуговування залежать від працівника: його досвіду, уважності чи навіть особистого ставлення до роботи. Тому логічним продовженням реформи стала цифровізація системи надання держпослуг. 871 ЦНАП використовує в своїй роботі інформаційні системи, зокрема систему Вулик, які дозволяють автоматизувати процеси надання послуг. Адміністратору достатньо лише внести основні дані, а система сама формує рішення, пакет документів і перевіряє їх на відповідність вимогам. Це мінімізує ризик помилки та дозволяє надавати послуги швидше.
Паралельно з цим відбувається цифровізація державних сервісів, яка спрощує доступ до послуг через переведення їх в онлайн та скорочує необхідність фізичних контактів із чиновниками. В Україні цифрові послуги переважно надаються через Дію. Так, через веб-портал та застосунок Дія є доступ до понад 130 послуг, серед яких електронні паспорти, цифрові водійські права та найшвидша у світі реєстрація ФОП. У 2024 році Україна увійшла до світових лідерів у сфері цифровізації державних послуг та посіла 5-те місце в рейтингу Online Services Index від ООН. А за показником E-Participation, який оцінює залученість громадян до державних процесів через онлайн-платформи, Україна на першому місці у світі.
52% населення стверджує, що найзручніше і найефективніше отримувати послуги онлайн. Здебільшого для отримання онлайн-послуг вони користуються Дією (42%). Як правило, серед отримувачів онлайн-послуг переважає молодь: якщо серед 18–29-річних респондентів принаймні однією послугою користувалися 73%, то серед респондентів віком 70+ таких лише 22%. Тому дуже важливо, що поруч із масштабною цифровізацією держава розвиває альтернативні платформи для надання послуг, такі як ЦНАПи, які надають послуги для людей із низькими цифровими навичками.
Що далі чекає на реформу?
Останній звіт Європейської комісії засвідчив суттєвий прогрес у сфері врядування: Україна виконала значну частину вимог, і цього теоретично було б достатньо, щоб відкрити переговорні кластери. Проте політичне блокування з боку Угорщини відтерміновує формальне рішення. У такій ситуації важливо продовжувати реформи без пауз, щоб одразу після усунення політичних перепон Україна могла одночасно відкрити та закрити переговорні кластери для вступу до ЄС.
Проте темп реформи державного управління залежатиме не лише від політичних рішень. Проведений STEEPLE-аналіз та подальше застосування foresight-методу Future wheels показали, що на швидкість і траєкторію реформи держуправління впливатиме цілий спектр факторів: від престижності держслужби та кадрового дефіциту до стабільності фінансування, політичної волі та суспільної довіри (рис. 3). Вони можуть як прискорювати реформу, так і суттєво її сповільнювати.
Foresight-методи — інструмент системного аналізу майбутнього, який дозволяє виявляти тенденції, прогнозувати їхній вплив на суспільні відносини. На відміну від традиційного прогнозування foresight не передбачає точного майбутнього, а створює множину альтернативних сценаріїв розвитку подій. Foresight-метод Future wheels дає змогу побачити не лише прямі, а й опосередковані шляхи впливу різних факторів.
Рис.4. Аналіз драйверів змін реформи держуправління в Україні
Примітка: *Війна є наскрізним фактором, який впливає на декілька напрямків, проте в цьому аналізі ми розмістили його серед політичних факторів.
За десять років Україна пройшла шлях від фрагментарних ініціатив до системної реформи держуправління: з’явилися конкурси на всі посади, включно з вищими, відкриті дані, прозорі закупівлі, цифровізація послуг, підзвітність стала реальним принципом, а не декларацією.
Проте реформа досі не завершена. Найскладніша частина — зміна управлінської культури, перехід від формального виконання правил до реальної відповідальності за розробку політики, від «паперової» підзвітності до змістовної. Саме цей етап і визначить, чи пройде Україна шлях до членства в ЄС швидко.
Дякуємо експертам з Громадської організації «Профешенал Гавермент» (PGA), Центру політико-правових реформ, Громадської організації «Центр демократії та верховенства права», Асоціації політичних наук України за зовнішнє рецензування матеріалу.
Застереження
Автори не є співробітниками, не консультують, не володіють акціями та не отримують фінансування від жодної компанії чи організації, яка б мала користь від цієї статті, а також жодним чином з ними не пов’язаний
