Біла книга реформ 2025. Розділ 3. Судова система і дотримання законів

Відбудова демократичних інституцій в Україні після 1991 року йде дуже повільно, а для деяких із них вона досі не завершена через протидію старих еліт і втручання Росії. Адже «захоплена» правоохоронна система — це ефективний інструмент боротьби з конкурентами й отримання корупційної ренти. Тому, попри деякі важливі кроки, що сприяли підвищенню індексу верховенства права (рис. 3.2), жоден уряд не прагнув повного «перезавантаження» системи правосуддя. 

Слабка правоохоронна система відлякувала іноземних інвесторів від України та була однією з головних перешкод розвитку бізнесу до повномасштабного вторгнення. Крім того, українці сприймають її як несправедливу. Наприклад, за результатами опитування Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК), 85-90% українців вважають несправедливість судової системи серйозною проблемою. За даними опитування «Вокс Україна», українці вважають суди одними з найбільш корумпованих інституцій (хоча насправді не так багато людей взаємодіють із судами чи стикаються з корупцією під час цієї взаємодії). Таке сприйняття має певне підґрунтя. Наприклад, під час Революції Гідності поліція та суди відправляли людей за ґрати на основі неправдивих звинувачень. У 2019 році Національне антикорупційне бюро викрило низку корумпованих суддів, а після початку повномасштабного вторгнення Андрій Портнов — колишній заступник голови адміністрації Януковича, який перебуває під санкціями США за корупцію — виграв кілька справ про наклеп проти українських НУО та ЗМІ, які називали його проросійським та корумпованим.

Конституційний суд, відповідальний за тлумачення Конституції та забезпечення відповідності їй законодавства, також не без проблем (головно через те, що його судді є політичними призначенцями). Наприклад, у 2020 році він фактично скасував електронне декларування, а в 2019 році прибрав кримінальну відповідальність за незаконне збагачення. Ці рішення серйозно підважили антикорупційні реформи в Україні (згодом парламент відновив ці положення).

Реформи судової та правоохоронної системи в Україні здебільшого відбувалися за ініціативи громадських активістів і за підтримки міжнародних партнерів. Наприклад, серед умов для початку переговорів про вступ до ЄС були перевірка на доброчесність кандидатів до Вищої ради правосуддя (ВРП) та Вищої кваліфікаційної комісії суддів (ВККС) за допомогою Етичної комісії, а також нові правила добору членів Конституційного суду.

Оскільки цей розділ (як і вся книга) базується на Індексі реформ, тобто на законодавчих змінах «правил гри», ми приділяємо основну увагу реформам судової влади, поліції та прокуратури. Реформи Служби безпеки України й проблеми виконання судових рішень торкаємося лише побіжно. Реформи юридичної освіти й адвокатури, хоча й важливі, виходять за межі цього розділу. Антикорупційну інфраструктуру розглядаємо в розділі 1, за винятком Вищого антикорупційного суду, про який ми розповідаємо в цьому розділі.

Реформи 2014-2019 рр.

Одним із перших кроків нового уряду, який прийшов до влади після Революції Гідності у 2014 році, стало звільнення голів судів. Однак, оскільки голів обирають судді цих самих судів, у 85% випадків вони переобрали «старих» голів. Отже, стало зрозуміло, що необхідні набагато глибші й комплексні реформи судової системи. Водночас суди — це лише частина системи правосуддя, й інші її компоненти, такі як поліція, прокуратура та Служба безпеки України, не менш важливі. Розглянемо їх далі.

Поліція

Реформа поліції стартувала в 2015 році з ухвалення нового закону «Про національну поліцію». Нова патрульна поліція замінила ДАІ й отримала додаткові функції: тепер вона забезпечує порядок не лише на дорогах, а й в усіх громадських місцях. На жаль, після початкового етапу реформа зупинилася через відсутність політичної волі (докладніше див. Білу книгу реформ-2018). Реформаторів із Грузії, яких запросили для впровадження аналогічної реформи поліції в України, незабаром звільнив міністр внутрішніх справ, який не хотів реальних змін. Новопризначені патрульні поліцейські швидко втратили мотивацію через порівняно низькі зарплати й відсутність перспектив: кар’єрне просування було неможливе для тих, хто не хотів ставати частиною нереформованої, корумпованої системи. Тому довіра до поліції залишається низькою, хоча довіра до патрульної поліції була вищою, ніж до Національної поліції (рис. 3.3A і 3.3В).

Протягом 2016 року спеціальна комісія провела атестацію «старих» міліцейських кадрів на предмет доброчесності й професіоналізму. В результаті лише 7.7% із них звільнили, й близько половини звільнених поновилися на посадах за рішеннями суду. Часто суди ухвалювали рішення на основі трудового законодавства, що практично унеможливлює звільнення офіційно працевлаштованих. Однак реформам опиралася вся система, включно з міністром внутрішніх справ. Крім того, атестаційні комісії не мали ані чітких процедур, ані можливості належно проводити оцінювання.

Прокуратура

До 2014 року прокуратура була, по суті, «четвертою владою»: вона могла перевіряти будь-яке підприємство чи державну установу на предмет дотримання законодавства. Така необмежена влада створювала широкі можливості для корупції, якими нерідко користувалися прокурори. Іншою великою проблемою була відсутність політичної незалежності прокуратури: Генеральний прокурор призначається та звільняється президентом і парламентом, а окремі прокурори залежні від свого начальства (у 2017 році лише 11% прокурорів відчували свою незалежність від керівництва). Тому реформа прокуратури містила три ключові елементи: законодавче обмеження повноважень прокурорів, запровадження самоврядування (створення всеукраїнської конференції та Ради прокурорів, а також кваліфікаційно-дисциплінарної комісії для прокурорів, що почала працювати у 2017 р.) та заміну корумпованих прокурорів новими, обраними на відкритих конкурсах. 

Для втілення першого елементу закон «Про прокуратуру» змінили у 2014 та 2015 роках. Ці зміни розмежували функції прокурорів й адміністративного персоналу прокуратури, посилили незалежність прокурорів (через ускладнення процедури звільнення) та запровадили конкурсний добір на прокурорські посади. Вони також передбачали скорочення кількості прокурорів з 22 тисяч у 2014 році до 10 тисяч у 2018 році (до 2018 року кількість місцевих прокуратур зменшилася з 650 до 175 й відповідно близько 3000 прокурорів звільнили), а також спростили вимоги до кандидатів на посаду прокурора. Метою останніх двох змін було залучення нових людей до прокуратури та виплата їм гідних зарплат.

Найважливішими змінами стали поправки до Конституції, ухвалені у 2016 році, що стосувалися судової системи та прокуратури. Ці зміни зробили прокуратуру частиною системи правосуддя, а не окремим «царством», позбавили її функцій загального нагляду й слідства та запровадили Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру (див. розділ 1). 

Щоб очистити прокуратуру від корумпованих працівників, на початку 2015 року президент Порошенко призначив заступником генпрокурора Давида Сакварелідзе, який до цього ефективно впровадив реформу прокуратури в Грузії. Однак, реформа прокуратури зупинилася майже одразу, оскільки генпрокурором була людина зі «старої гвардії» — Віктор Шокін. Крім того, дизайн реформи був небездоганним: процедура призначення Генерального прокурора залишилась незмінною, а реформи почалися з «рядових» прокурорів, а не з Генеральної прокуратури (небагато людей хотіли обіймати посади нижчого рівня, коли вищий рівень залишався нереформованим). У середині 2015 року Сакварелідзе та його команда затримали двох корумпованих високопоставлених прокурорів, які нібито були пов’язані з Шокіним (так звані «діамантові прокурори»). У відповідь Шокін звільнив Сакварелідзе й кількох слідчих цієї справи. У березні 2016 року за наполяганням США, які фінансували реформу і прокуратури, і поліції, Віктора Шокіна звільнили. За даними ЗМІ, влітку 2023 року над «діамантовими прокурорами» ще тривав суд. 

Отже, незважаючи на значні законодавчі зміни, прокуратура залишилася здебільшого нереформованою.

Правосуддя

У лютому 2015 року парламент ухвалив закон про забезпечення права на справедливий суд. Закон підвищив відкритість судових засідань, уточнив порядок здійснення судового розгляду й оскарження. Однак найголовніші зміни в судовій системі відбулися у 2016-2017 роках: зміни до Конституції, новий закон про судоустрій і статус суддів, закон про Вищу раду правосуддя і закон про реформування судочинства. Ці закони:

• зробили суддів більш політично незалежними. Раніше суддю спершу призначав президент на 5 років, а згодом парламент пожиттєво; тепер суддів обирає за конкурсом Вища рада правосуддя, найвищий орган суддівського самоврядування, і формально призначає президент до виходу на пенсію в 65 років. Звільнити суддю може лише Вища рада правосуддя;
• підвищили посадові оклади суддів із 10-13 до 30-75 прожиткових мінімумів (наразі судді отримують від 70 000 до 430 000 грн на місяць при середній зарплаті 21 000 грн на місяць). Пенсії для суддів також значно підвищили, й тепер вони в середньому в 17 разів вищі за середню пенсію, хоча деякі судді й не заслуговують на такі виплати;
• зробили прокуратуру частиною судової системи, а не самодостатньою гілкою влади, водночас позбавивши її функції універсального нагляду (з Конституції вилучено окрему главу про прокуратуру й натомість статтю про прокуратуру включено до глави «Правосуддя»);
• ліквідували один рівень судів (Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ, Вищий господарський суд та Вищий адміністративний суд), які стояли між апеляційним і Верховним судом. Таким чином судова система знову стала трирівневою. Водночас ці закони передбачили створення Вищого антикорупційного суду (ВАКС) та Вищого суду з питань інтелектуальної власності (останній досі не функціонує);
• уточнили повноваження Верховного Суду, права та обов’язки учасників судового процесу;
• визначили, що лише адвокати можуть представляти особу в суді, за винятком справ про соціальний захист, вибори, справ щодо дітей. Це призвело до монополізації професії адвокатів Національною асоціацією адвокатів. У 2019 р. парламент дозволив юрособам самостійно представляти себе в суді. Таку можливість потрібно відновити й для громадян.

Крім того, ці закони прописали процедуру атестації суддів Вищою кваліфікаційною комісією суддів (ВККСУ). Ця комісія відповідає за добір суддів і забезпечення їхньої доброчесності. Їй допомагає Громадська рада доброчесності (ГРД), яка оцінює доброчесність суддів під час атестації.

Протягом 2016-2019 років Верховний Суд переобрали за новою прозорою процедурою за участі Громадської ради доброчесності. Однак, оскільки кваліфікована більшість Вищої кваліфікаційної комісії суддів могла не брати до уваги негативні оцінки ГРД, 44 зі 193 новообраних суддів Верховного суду мали проблеми з доброчесністю. 

Восени 2017 року ВККС розпочала процес кваліфікаційного оцінювання суддів. Менш ніж за два роки вона планувала оцінити професійну кваліфікацію та доброчесність близько 7000 суддів. Не дивно, що процес був досить формальним (хоча у певний момент його навіть транслювали онлайн), а громадські організації, які за ним наглядали, кілька разів висловлювали серйозне занепокоєння щодо методології кваліфікаційного оцінювання та його практичної реалізації. Інакше кажучи, як і у випадках із поліцією та прокуратурою, переважна більшість суддів легко пройшла атестацію. Громадські активісти зазначали, що ВККСУ не перевіряла інформацію, яку надавали судді про свої доходи та майно, хоча інколи ця інформація виглядала сумнівно. За даними ВККСУ, станом на кінець 2024 року лише 5% із 2960 суддів не пройшли оцінювання (рис. 3.4).

Детальніше про судову реформу до середини 2019 року можна прочитати у попередніх Білих книгах реформ (2018, 2019 та в публікації «Вокс Україна»). 

Ще одним аспектом правоохоронної системи, який потребував уваги, було виконання судових рішень: у 2015 році їх виконали лише близько 20%. Тому в 2016 році парламент дозволив діяльність приватних виконавців паралельно з державними, а Кабмін запровадив оплату праці обом категоріям залежно від результатів їхньої роботи (державні виконавці можуть отримати 2% вартості стягнених активів, а приватні — 10%). Хоча кількість приватних виконавців з 2017 року виросла (рисунок 3.5A), їхня частка у виконанні судових рішень залишається доволі низькою (рисунки 3.5B й 3.5C). Це пов’язано з тим, що приватні виконавці досі не мають тих самих прав, що й державні (наприклад, їм складно отримувати від поліції інформацію про транспортні засоби боржників). Якщо уряд має намір розвивати інститут приватних судових виконавців, варто надати їм рівні права та обов’язки з державними виконавцями.

У 2021 році Національний банк України зобов’язав банки надавати інформацію про рахунки боржників державним судовим виконавцям. Однак у 2021 році державні судові виконавці стягнули лише 2,4% від заявленої суми (для приватних судових виконавців ця частка становила 3,2%). У 2023 році відповідні частки становили 7,3% та 4,6%.

Реформи 2019-2024 рр.

Вищий антикорупційний суд

У середині 2018 року парламент ухвалив закон про Вищий антикорупційний суд. Хоча цей суд номінально створили у 2016 році, уряд і парламент зволікали з ухваленням цього закону (так що його навіть включили до програми МВФ), оскільки, як ми розповідаємо в розділі 1, новостворена антикорупційна система працює лише за умови функціонування всіх трьох її елементів (НАБУ, САП та ВАКС). 

Інший закон встановив, що апеляції у справах ВАКС має розглядати апеляційна палата ВАКС, а не загальні апеляційні суди, які можуть бути корумпованими. У квітні 2019 року суддів ВАКС призначили за результатами конкурсу. ВАКС розпочав працювати у вересні 2019 року, а законодавчі зміни, які ухвалив новий парламент, дозволили йому уникнути надмірного навантаження, оскільки він узяв у роботу тільки нові справи про корупцію, які розслідували НАБУ та САП, а не «спадкові» справи. 

У 2024 році парламент збільшив кількість суддів і співробітників Вищого антикорупційного суду (ВАКС), щоб він міг упоратися з підвищеним обсягом роботи. Станом на середину вересня 2024 року було відкрито 42 вакансії суддів ВАКС і 21 вакансії в його апеляційній палаті. 27 та 11 посад відповідно заповнили, а конкурси на решту 15 і 10 вакансій мали завершитисяі до березня 2025 року. Проте, оскільки лише 7 із 140 кандидатів дійшли до етапу співбесіди, процес, імовірно, затягнеться. Втім, не варто жертвувати якістю суддів ВАКС заради швидкості.

Прокуратура

Новий парламент, обраний влітку 2019 року, перезапустив атестацію прокурорів: спеціальні комісії в Генпрокуратурі та обласних прокуратурах мали оцінити професійні компетенції та доброчесність прокурорів. Закон також ліквідував спеціалізовану військову прокуратуру, яку створили в 2014 році для розслідування воєнних злочинів на окупованих територіях України. Втім, Юрій Луценко, генпрокурор у 2016-2019 роках, використовував її для розслідування й інших злочинів. Наразі воєнні злочини розслідують Служба безпеки України, Державне бюро розслідувань, Національна поліція, а представляє в суді прокуратура. Уряд планує відновити спеціальну військову прокуратуру та військові суди для розгляду воєнних та військових злочинів.

В результаті переатестації 2019-2021 років звільнили близько 35% прокурорів (орієнтовно 50% у Генпрокуратурі та ⅓ в обласних та місцевих прокуратурах). Втім, багато з них відновилися через суд через прогалини в законодавстві, на основі якого відбувалася атестація. Наприклад, за законом прокурори перед проходженням атестації мають вважатися такими, що «попереджені» про потенційне звільнення, проте парламент не має повноважень видавати попередження. Наразі атестація прокурорів триває.

Станом на середину вересня 2024 року кількість вакантних прокурорських посад перевищила 1200 або близько 12% від їхньої граничної чисельності (загалом система прокуратури може налічувати 15 тис. осіб: 10 тис. прокурорів, решта — адміністративний персонал). У 2022 році, щоб розширити коло кандидатів, скасували вимогу до кандидатів на посаду прокурора мати два роки юридичного стажу, а також запровадили стажування в прокуратурі.

У серпні 2023 року уряд за підтримки ЄС запустив пілотний проєкт «Прокурор громади», покликаний підвищити довіру громадян до правоохоронних органів. У чотирьох пілотних громадах прокурори активно спілкуються з громадянами та місцевою владою, збирають дані про їхні потреби, а також розповідають студентам про роботу прокуратури. Загалом ЄС активно бере участь у реформуванні правоохоронних органів в Україні: навчає поліціянтів і прокурорів, а зараз допомагає в розслідуванні воєнних злочинів.

Детальний огляд реформи прокуратури за 2014-2023 роки свідчить, що прокурори досі не мають незалежності та належної системи оцінки їхньої роботи. Проте для суспільства, мабуть, найболючішим є те, що жоден суддя чи прокурор, який незаконно ув’язнював учасників Революції Гідності, не був покараний. З 2014 року уряд та правоохоронні органи саботували розслідування та судові слухання у справах Майдану, що дозволило деяким підозрюваним вийти на свободу через закінчення термінів давності справ. Лише чотири особи зі спецпідрозділів, що брали участь у злочинах, були засуджені.

Реформа Служби безпеки України (СБУ)

Реформа Служби безпеки України є актуальним питанням протягом багатьох років. Вона розпочалася ще за президентства Віктора Ющенка (2005-2010). У 2008-2009 роках Рада національної безпеки та оборони України затвердила Концепцію реформи СБУ й Комплексну програму реформи СБУ. Відповідний законопроєкт також розробили, але не ухвалили. У 2015 році реформу перезапустили за підтримки українського громадянського суспільства та міжнародних партнерів. Основною метою реформи є ліквідація департаментів СБУ, які займаються розслідуванням економічних злочинів. Таким чином СБУ буде позбавлена можливості тиснути на бізнес і зможе зосередитися на антитерористичній діяльності та виявленні ворожих агентів. Вітм, СБУ ніколи не була надто ефективною в розслідуванні економічних злочинів: наприклад, у 2020 році СБУ розслідувала 505 економічних справ, із яких лише 90 дійшли до суду. Крім того, СБУ має припинити проведення досудових розслідувань, зменшити кількість співробітників із 27 000 до 15 000 осіб та демілітаризувати свою структуру. 

На початку 2021 року відповідний законопроєкт ухвалили в першому читанні (він пропонує скоротити штат СБУ до 20 000 осіб). Цей крок підтримали посли G7, а також представники ЄС і НАТО. Однак громадські організації вважають, що він потребує значних змін. Зокрема, за цим законопроєктом СБУ отримає право припиняти ліцензії медіа, які займаються діяльністю, що може бути загрозою національній безпеці. На думку громадських активістів, це положення може бути використане для обмеження свободи слова.

Правосуддя

Окрім запуску Вищого антикорупційного суду, одним із перших кроків оновленого парламенту став «перезапуск» судової реформи в листопаді 2019 р. Фундаментальною причиною очищення та «перезавантаження» вищих органів системи правосуддя було те, що судова реформа 2016 року запровадила незалежність суддів раніше за очищення системи, а отже, судді, обрані до ВРП та ВККС, не були щиро зацікавлені в реалізації реформи (втім, спершу очищення системи, а потім надання їй незалежності також було ризикованим варіантом, оскільки могло призвести до [неформальної] політичної залежності суддів).

Закон про суддівське самоврядування, ухвалений у 2019 році, встановив, що оцінювати доброчесність членів Вищої ради правосуддя буде Етична комісія з трьох міжнародних експертів, а Вищу кваліфікаційну комісію суддів переобиратиме комісія з шести осіб, із яких троє делеговані Конференцією суддів і ще троє — міжнародними організаціями. 

Проте цей закон дозволив «старій» ВРП заблокувати формування Етичної комісії, щоб зберегти статус-кво й захистити інтереси «суддівської мафії». Є докази, що на рішення ВРП впливали судді одного з найбільш корумпованих судів України — Окружного адміністративного суду Києва (справа так званих «плівок Вовка», яку наразі розглядає Вищий антикорупційний суд). Ця справа стала каталізатором для «перезавантаження» Вищої ради правосуддя.

Наприкінці 2022 року ОАСК ліквідували. Тепер Україні потрібно створити новий адміністративний суд, який розглядатиме справи за участю центральних органів виконавчої влади (це одна з умов чинної програми МВФ). До його створення справи ОАСК розглядатимуть обласні адміністративні суди.

Наприкінці 2021 року парламент встановив порядок перевірки доброчесності членів ВРП та добору членів ВККС. Цей порядок підвищив вплив міжнародних партнерів і громадянського суспільства України на ці процеси, підвищив їхню прозорість і передбачуваність для забезпечення неупередженості новообраних членів ВРП. Закон також розблокував створення Етичної комісії.

Коли Етична комісія почала оцінювати членів ВРП на початку 2022 року, 12 із 15 з них подали у відставку, що призвело до припинення роботи ВРП. Протягом 2022-2023 років за участю Етичної комісії обрали 17 із 21 необхідних членів ВРП, й вона змогла відновити роботу. 

Наприкінці 2024 року розпочала роботу Служба дисциплінарних інспекторів при ВРП. Ця служба розглядатиме дисциплінарні справи (скарги) щодо суддів. У 2021 році парламент запровадив штрафи (хоча й помірні — від 850 до 2550 гривень) за невиконання вимог дисциплінарних інспекторів.

Процес заміщення вакантних посад у ВККС розпочався у вересні 2021 року та завершився у березні 2023 року: комісія у складі трьох міжнародних і трьох українських експертів відібрала із 301 кандидата 32 фіналісти, й 16 із них Вища рада правосуддя призначила членами ВККС. За кілька місяців ВККС почала оцінювати суддів, щоб заповнити дефіцит суддівських кадрів в українській системі, яка укомплектована трохи більше ніж на 50%. Станом на 31 грудня 2023 року в Україні налічувалося 4 673 судді з необхідних 6329 (як показано на рис. 3.6, брак суддів є постійною проблемою).

До квітня 2024 року Вища кваліфікаційна комісія суддів (ВККС) завершила оцінку понад 400 суддів, які розпочали цей процес іще в 2017 році. Зараз, коли ВРП та ВККС працюють, Україна поступово заповнює вакансії суддів. Хоча цей процес може бути тривалим, важливіше, щоб новопризначені судді були кваліфікованими й мали хорошу репутацію. Громадська рада доброчесності (ГРД), до складу якої входять 20 представників громадянського суспільства, наукової, юридичної спільноти, журналістів та інших секторів, допомагає ВККС оцінювати доброчесність кандидатів.

Закон «Про удосконалення процедур суддівської кар’єри», ухвалений наприкінці 2023 року, спрощує процедури оцінки суддів і встановлює, що ВРП, після консультацій з ГРД, ВККС та Радою суддів, має затвердити чіткий перелік критеріїв для оцінки доброчесності та професійної етики суддів. Ці зміни мають зробити процес оцінки більш неупередженим.

У 2024 році ВРП визначила 474 кандидати, яких президент має призначити суддями, та звільнила 237 суддів, включно з колишнім головою Верховного суду, якого НАБУ заарештувало за хабар у травні 2023 року. 

Наприкінці 2024 року парламент змінив процедуру складання кваліфікаційного іспиту для кандидатів на посаду суддів. Ці зміни дозволяють ВРП визначати поріг для тесту на IQ й одночасно встановлюють вимогу, що кандидати повинні набрати не менше 75% балів на іспитах з історії, загального права та спеціалізованого права.

Разом із постійним скороченням кількості суддів, кількість справ залишається значною. Так, у 2023 році до судів надійшло близько 4,5 мільйона справ та матеріалів, що більше, ніж у 2021 році. Як видно з рисунку 3.7, українські суди недоукомплектовані, а у приблизно чверті з них судді перевантажені. 

Зменшенню навантаження на суддів має сприяти ухвалений у січні 2022 року закон «Про медіацію». Неофіційно медіація існує в Україні доволі давно, але цей закон створив її офіційне підґрунтя. Сподіваємося, що значна кількість справ вирішуватиметься за допомогою медіації, без необхідності розпочинати тривалий і витратний судовий процес.

Верховний суд

Хоча Верховний Суд повністю «перезавантажили» у 2017-2018 роках, виявилося, що новообрані судді не мають імунітету від корупції. У травні 2023 року агенти НАБУ затримали голову Верховного Суду Всеволода Князєва на місці злочину, коли він отримував хабар у розмірі 2,7 мільйона доларів від українського олігарха. Наразі цю справу розглядає Вищий антикорупційний суд. Іншого суддю Верховного Суду звільнили через наявність російського громадянства.

Сьогодні у Верховному Суді працює 156 суддів зі 196 необхідних. У 2023 році Верховний Суд розглянув близько 500 справ, що більше, ніж у 2022 році, але приблизно вдвічі менше, ніж у 2021 році. У 2020 році парламент ухвалив закон, який має знизити навантаження на Верховний Суд. Цей закон звужує коло справ, які можуть розглядати судді Верховного Суду (ці справи вже пройшли місцеві й апеляційні суди). Такі справи повинні або встановлювати прецеденти або виправляти рішення судів нижчої інстанції, якщо вони не врахували існуючі прецеденти. Завдяки зниженню кількості справ Верховний Суд зможе зосередитись на своїй основній функції: встановленні прецедентів для судової практики в Україні.

Конституційний суд

Конституційний Суд надзвичайно важливий, оскільки він не лише тлумачить  Конституцію, але й може перевіряти, чи відповідають Конституції певні закони. Тому теоретично він може скасувати будь-яку реформу за допомогою рішення про те, що закон, який запровадив цю реформу, не відповідає Конституції. Так, на початку 2019 року він скасував кримінальну відповідальність за незаконне збагачення (що автоматично закрило 65 справ про корупцію та підважило роботу НАБУ та САП). Аналогічно, у 2020 році він суттєво похитнув систему контролю за деклараціями посадових осіб і таким чином всю антикорупційну екосистему. Обидва рішення пізніше були скасовані ухваленням відповідних законів, але питання до доброчесності Конституційного Суду залишаються (наприклад, колишній голова Конституційного Суду Олександр Тупицький перебуває під санкціями США за корупцію, зараз його розшукує українська правоохоронна система).

В майбутньому Конституційний Суд розглядатиме питання інтеграції України до ЄС і НАТО, повоєнних виборів, реінтеграції окупованих територій тощо. Тому доброчесність та професіоналізм суддів цього суду (яких обирають на 9 років і яких майже неможливо звільнити) надзвичайно важливі. Однак, призначення цих суддів є політичним: 6 суддів призначає Президент, 6 — парламент, і 6 — Конференція суддів. Тому однією з семи умов для відкриття переговорів про членство України в ЄС була зміна процедури призначення суддів Конституційного Суду. Їх усе одно призначатимуть політичні інституції, але з числа кандидатів, чию професійність і доброчесність належним чином перевірили та підтвердили.

У грудні 2022 року парламент змінив процедуру добору суддів Конституційного Суду. За новими правилами, добирати кандидатів має Дорадча група експертів (ДГЕ). Проте Венеційська комісія надала негативний висновок щодо цієї реформи, і Європейська комісія підтримала цей висновок. Зокрема, Венеційська комісія рекомендує запровадити процедури, які унеможливлять саботаж роботи ДГЕ, тобто мати «запасних» членів ДГЕ, спростити процес добору членів ДГЕ парламентом, а також збільшити кількість членів ДГЕ з 6 до 7, щоб уникнути «нічиїх» під час голосування. Це має щоб зробити процес добору суддів Конституційного Суду прозорим для громадянського суспільства й забезпечити, щоб кандидати, яких не схвалила ДГЕ, не потрапили до Суду.

Відповідно до цих рекомендацій у 2023 році парламент змінив процедуру конкурсу так, щоб члени Консультативної експертної групи, призначені Венеційською комісією або міжнародними організаціями, мали вирішальний голос під час добору кандидатів. У березні 2024 року розпочався конкурс на 5 вакантних посад у суді. З того часу були призначені два судді, й один суддя подав у відставку через закінчення терміну служби, тому чотири вакансії залишаються.

Цифровізація

Судова система, як і інші гілки української влади, проходить процес цифровізації. Так, нещодавно всі учасники судових процесів (адвокати, нотаріуси, судові виконавці, судові експерти тощо) були зобов’язані створити власні електронні кабінети в Єдиній судовій інформаційно-телекомунікаційній системі (ЄСІТС). Інші учасники процесів (наприклад, підприємства) можуть реєструватися в цій системі добровільно. Після повного розгортання цієї системи будуть цифровізовані обмін документами, збір даних, управління людьми, активами тощо. 

Система мала запрацювати на початку 2019 року. Однак виявилося, що для цього потрібно набагато більше людських і матеріальних ресурсів, ніж було передбачено спочатку. Тому в 2021 році парламент дозволив поетапне розгортання системи. План цифровізації судової системи України передбачає її завершення до кінця 2027 року, проте відповідальний заступник голови Державної судової адміністрації має намір прискорити впровадження системи: переглянути її функціональні можливості, залучити більше ІТ-фахівців до державного підприємства, яке розробляє систему, та інтегрувати її із застосунком Дія.

Міжнародна співпраця

У травні 2022 року парламент ухвалив закон про співпрацю України з Міжнародним кримінальним судом (МКС). Закон визначає процедури передачі справ до МКС, підтримку діяльності МКС Україною, операції МКС в Україні тощо. У серпні 2024 року Україна ратифікувала Римський статут, який підписала ще в 2000 році. Однак закон про ратифікацію містить застереження, згідно з яким МКС не може розслідувати справи проти українських військових протягом наступних семи років. Це було зроблено для мінімізації ризику використання МКС Росією проти української армії. Водночас, ратифікація вигідна для України, оскільки вона дасть змогу розслідувати російські воєнні злочини в Україні й потенційно покарати злочинців. Крім того, ратифікація Статуту є однією з умов інтеграції України до ЄС. 

У жовтні 2022 року Україна приєдналася до Європейської організації публічного права, що має сприяти узгодженню законодавства України та ЄС. Водночас Україна ратифікувала Конвенцію про вибір суду та внесла відповідні зміни до національного законодавства. Це має спростити для українського бізнесу використання іноземних судів та міжнародне визнання українських судових рішень.

Що далі?

Подальші заходи з реформування правоохоронних органів містяться в Програмі  «Ukraine Facility», пріоритетних реформах для України за версією G7, рекомендаціях ОЕСР, рекомендаціях GRECO та в Стратегічному плані реформування органів правопорядку України. У багатьох аспектах ці документи збігаються. Загалом ідеться про забезпечення доброчесності й незалежності суддів і прокурорів, більшу прозорість, підзвітність і цифровізацію системи. 

Так, Європейська комісія рекомендує Україні у 2025 році «впровадити прозорі та засновані на заслугах процедури набору та добору на керівні посади в центральних і обласних підрозділах Національної поліції та Державного бюро розслідувань (ДБР) з реальним залученням незалежних експертів, а також із впровадженням сильних дисциплінарних і антикорупційних правил, пристосованих до місцевих умов і спрямованих на подолання реальних корупційних ризиків».

Для прокуратури огляд реформи рекомендує такі зміни. По-перше, необхідно збільшити незалежність Генерального прокурора, залишивши в законі лише декілька чітко визначених підстав для його звільнення. Водночас потрібно впровадити конкурентну процедуру добору Генерального прокурора. По-друге, просування прокурорів кар’єрними сходами має бути засноване лише на заслугах, наприклад, за результатами незалежної оцінки. Це також підвищить незалежність прокурорів. По-третє, для зменшення корупційних ризиків потрібно розподіляти справи між прокурорами випадковим чином з урахуванням їхньої кваліфікації (цей механізм був у стратегії розвитку прокуратури на 2021-2022 роки, але його так і не запровадили). По-четверте, потрібно вдосконалити процедуру дисциплінарного провадження проти прокурорів з урахуванням рекомендацій дослідження Ради Європи (план України передбачає ухвалення закону про збільшення спроможності й повноважень Дисциплінарної комісії для прокурорів).

Ukraine Facility та звіт ЄС—Україна приділяють найбільшу увагу судовій та правоохоронній системі. Звіт ЄС—Україна застосовує ширший підхід — він охоплює права людини, юридичну освіту, реформу адвокатури тощо. Натомість Ukraine Facility фокусується на кількох конкретних заходах:

• запровадити періодичну оцінку ефективності роботи суддів та прокурорів; змінити закон про декларації суддів для підвищення прозорості їхніх активів і доходів;
• розглянути 2300 незавершених дисциплінарних справ щодо суддів до кінця 2025 року;
• ухвалити закон про виконання судових рішень; втілити стратегію і план дій з покращення виконання судових рішень; запустити систему збору даних щодо виконання судових рішень та оновлену ІТ-систему правосуддя;
• створити новий Вищий адміністративний суд;
• завершити оцінку принаймні 1000 суддів, заповнити щонайменше 440 вакансій суддів (у 2025 році ВККС планує продовжити конкурси на 1800 вакансій у місцевих судах, 550 вакансій в апеляційних судах та 25 вакансій у ВАКС);
• ухвалити закон, що формально запровадить дистанційні судові засідання та врегулює їхні процедурні аспекти;
• запровадити нову систему електронного управління справами в кримінальному судочинстві замість Єдиного реєстру досудових розслідувань;
• провести ІТ-аудит ІТ-систем судів, ухвалити дорожню карту й розпочати модернізацію цієї системи, включно з новою системою управління справами;
• ухвалити закон про адвокатуру, що забезпечить більшу прозорість, самоврядування та доброчесність у роботі адвокатів.

Ці зміни вимагають не лише ухвалення нових законодавчих актів, але й значних ресурсів, адже оцінити тисячі кандидатів на посади суддів — непросте завдання. Крім того, оскільки ВРП не працювала близько двох років, накопичилася значна кількість дисциплінарних справ проти суддів. 

Велика кількість вакансій у судовій системі призводить до високого навантаження на суддів та персонал судів. Однак навряд чи доцільно пришвидшувати атестацію суддів на шкоду якості. В ідеалі кінцевою метою судової та правоохоронної реформи має бути те, що антикорупційна інфраструктура стане непотрібною, оскільки корупційні дії розслідуватимуть і каратимуть «звичайні» поліція, прокуратура й суди. Звісно, наразі це доволі віддалена мета, але важливо рухатися в правильному напрямку.

Докладніше про прогрес реформ у сфері правосуддя в Україні можна прочитати у «тіньовому звіті» організації «Pravo Justice».