Топ-ініціатори змін: хто задавав тон реформам у 2024 році?

Головні висновки дослідження:

1. Серед 139 реформаторських регуляцій 2024 року 64 — закони. 19 із них ініціював Кабмін, 3 — Президент, а 42 — народні депутати. У 2024 році експерти Індексу реформ зафіксували дві антиреформи: урядовий закон про доброчесне лобіювання та закон про «клуб білого бізнесу» від народних депутатів. 
2. 281 депутат із 401 (кількість на грудень 2024) був ініціатором хоча б одного реформаторського законопроєкту. Вони розподілили між собою 67 місць у рейтингу (оскільки багато депутатів мають однакову кількість балів). 
3. З роками ініціативність депутатів у Раді знижується. Для реформ, проголосованих у 2024 році, притаманна така ситуація: третина депутатів (34%) долучилися до створення тільки одного закону з 42, і лише 19% нардепів опинилися серед співавторів понад 5 ухвалених реформ.
4. Найактивнішою співавторкою виявилася Мар’яна Безугла (позафракційна) — на її рахунку 14 законопроєктів. 
5. Бали депутатів у рейтингу рахуються за балами законів, написаних ними, в Індексі реформ. Середній бал народних депутатів за ініційовані законопроєкти — 2,8 (максимальний — 11,6). За балами серед лідерів також Мар’яна Безугла (11,6), далі — Павло Фролов зі «Слуги народу» (11,4) та Ярослав Юрчишин із «Голосу» (10,9 бала). 
6. На перших сходинках рейтингу з’являється все більше представників різних фракцій. У топ-20 цього разу 69% — представники «Слуги народу», а 19% — «Голосу», з якими «слуги» найактивніше співпрацювали під час написання реформ. До топ-20 потрапили також представники «Довіри» та позафракційні депутати.
7. У 2024 році 10 депутатів отримали негативні оцінки за ініційовані ними законопроєкти. Всі вони — представники «Слуги народу». Четверо з них ініціювали за рік лише один законопроєкт, і той виявився антиреформою.
8. Найбільше активних парламентарів у «Голосі»: 80% депутатів цієї фракції брали участь у розробці змін. На другому місці «Слуга народу» (78%). Активно ініціювали реформи й представники «Європейської солідарності» (74%) та «Довіри» (74%). А більш якісні реформи пишуть позафракційні депутати — саме вони мають найвищий середній бал у рейтингу. 

Хто ініціював найбільше реформ?

Головним ініціатором реформ у 2024 році став Кабмін: на його рахунку 79 ініціатив із сумарною оцінкою 95,13 бала. Серед них переважна більшість — це постанови, які регулюють певні сфери державної політики (рис. 1). Дві з них експерти оцінили в 0 балів — це постанова, які дозволяє надавати допомогу іншим державам лише за рішенням Президента, й порядок надання допомоги підприємствам у галузі спорту. Решта постанов мають позитивні оцінки, причому 10 із них отримали +2 бали і вище. Окремі міністерства та Національний банк ініціюють реформи менш активно (рис. 1). 

Однак ключовий акцент у реформуванні припадає саме на закони — адже вони мають найвищу юридичну силу після Конституції. Із 79 урядових ініціатив 19 були законами, які мають стратегічне значення для трансформацій у країні. Лише одна законодавча ініціатива уряду отримала негативну оцінку — це закон про доброчесне лобіювання, який так і не врегулював питання «тіньового» лобізму та не встановив чітких меж між лобіюванням та адвокацією. 

Попри те, що уряд ініціював реформаторські законопроєкти менш активно, ніж у минулі роки (рис. 2), їхня якість залишається високою. П’ять із них потрапили до рейтингу ключових реформ 2024 р. (тобто отримали +2 бали і вище). Йдеться про заборону Російської православної церкви, закон про індивідуальні освітні траєкторії, відновлення середньострокового бюджетного планування на місцях, початок адаптації митного законодавства до правил ЄС та закон, який дозволяє обіг канабісу в медичних цілях.

Останні два роки менш активно ініціює реформи й Президент (рис. 2). У 2024 році він видав лише один реформаторський указ про запуск Державного реєстру санкцій та подав до Верховної Ради три реформаторські законопроєкти. Це закони про Ратифікацію Римського статуту (регуляція отримала від експертів Індексу +4 бали), застосування англійської мови (+3 бали) та про приєднання України до Угоди про заснування Міжнародного фонду сільськогосподарського розвитку (+0,5 бала). У 2023 році Президент подав 4 реформаторські законопроєкти, а в 2022 році — 11. 

Окремою формою ініціативи Президента можна вважати ветування та внесення власних пропозицій до ухвалених парламентом законів. У 2024 році Президент виявив таку ініціативу лише один раз — до закону, який стосується захисту інтересів власників земельних паїв (+0,75). 

Хоча за загальним підсумком реформ Верховна Рада не стала головним реформатором 2024 року, саме народні депутати стали лідерами за кількістю ініційованих реформаторських законів — 42 за рік, із яких лише один виявився антиреформою (закон про «клуб білого бізнесу»). 

Більшість депутатських ініціатив з-поміж тих, які стали реформами, регулюють бізнес-середовище та спрямовані на боротьбу з корупцією. 11 законопроєктів мали євроінтеграційний характер (рис. 3). 

Тому далі проаналізуємо, хто з депутатів активніше писав реформаторські законопроєкти, а хто більш пасивний у законотворенні. 

Робота депутатів

Співавторами реформ, ухвалених у 2024 році, вдалося стати 281 депутату із 401 (одноосібно чи в групах). 96 депутатів зробили це лише один раз, а 119 парламентарів жодного разу не долучилися до розробки реформаторських законопроєктів. 

Більшість реформаторських законопроєктів депутати подавали групами від 10 до 19 осіб (рис. 4). Лише одна реформа у 2024 році була ініційована одноосібно — закон про рейтингування, який встановлює в Україні європейські вимоги до рейтингових агентств. Його зареєструвала Роксолана Підласа зі «Слуги народу». 

Ще два проєкти мають двох ініціаторів. Перший — це реформа Рахункової палати, який зареєстрували Роксолана Підласа та Павло Фролов. Другий — закон від Юлії Тимошенко та Данила Гетманцева, який запроваджує нову формулу обчислення акцизного податку на алкоголь залежно від виробничих потужностей підприємства. Решта реформаторських законопроєктів мають більше двох співавторів.

Найбільшу кількість авторів має закон, який запроваджує портал електронних послуг для військових та військовозобов’язаних: у картці законопроєкту вказані 93 представники від усіх фракцій, а також позафракційні депутати. Втім, під час голосування за закон його підтримали лише 76 депутатів із числа його авторів. 10 авторів закону були відсутні на робочому місці під час голосування, а 5 не проголосували за свою ж ініціативу. 

Отже, не завжди депутати, які активно ініціюють реформаторські законопроєкти, підтримують свої ініціативи. Наприклад, Сергій Мінько («Довіра») який став співавтором 6 ініціатив (і посів 14 місце в нашому рейтингу), не проголосував за 5 із них (двічі він був відсутній у Раді, а тричі був на робочому місці, але не голосував). 

«Слуги народу» є (спів)авторами усіх 499 зареєстрованих у 2024 році законопроєктів і відповідно всіх законів-реформ того року. Проте лише три реформаторські законопроєкти ініційовані виключно «Слугами народу», всі інші написані разом із представниками інших фракцій. Під час написання законопроєктів найчастіше «Слуги народу» співпрацюють із «Відновленням України» (271 спільна ініціатива), «Голосом» (усього 139 спільних ініціатив) та «Довірою» (131 спільна ініціатива). 

Реформаторські закони «слуги» найчастіше ініціювали спільно з «Голосом», позафракційними депутатами та представниками «Довіри» (рис. 5). 

Можна припустити, що в умовах фактичної відсутності монобільшості «слуги» вимушені все частіше заручатися підтримкою представників інших фракцій, в тому числі на етапі написання законопроєктів. Імовірно, таким чином законопроєкт матиме більше шансів отримати підтримку інших політичних сил в умовах нестачі голосів у «слуг». Через це у 2024 році до топ-20 найбільших ініціаторів реформ потрапили не лише «Слуги народу», а й представники «Голосу» та позафракційні депутати, тоді як попередні роки всі лідерські позиції займали виключно «слуги». 

Рейтинг депутатів

У 2024 році головною ініціаторкою реформ стала позафракційна Мар’яна Безугла. Вона отримала сумарно 11,6 бали та ініціювала найбільшу кількість реформаторських законопроєктів — 14. 

Друге й третє місце в рейтингу ініціаторів реформ посіли Павло Фролов зі «Слуги народу» (11,4 бала) та Ярослав Юрчишин з «Голосу» (10,9 бала) відповідно. Більше 10 балів за ініційовані законопроєкти отримали також Богдан Кицак (10,88) та Данило Гетманцев (10,5) зі «Слуги народу». 

Свої позиції в рейтингу цього року суттєво покращили представники «Голосу»: Наталія Піпа (8,88 бала, 7 місце в рейтингу), Ярослав Железняк (8,5 бала, 9 місце в рейтингу), Галина Васильченко (7,75 бала, 12 місце в рейтингу), Роман Лозинський (6,75 бала, 17 місце в рейтингу). Депутати із «Довіри» — Мінько Сергій та Білозір Лариса — піднялися із 21 місця на 14 (7,5 бала) та із 46 на 19 (7,5 бала) відповідно. Голова фракції «Голос» Олександра Устінова стала співавторкою 5 реформаторських законопроектів, за які отримала 6,13 бала та посіла 23 місце в рейтингу (у 2023 році вона обіймала 60 місце).

Через те, що активність депутатів упала, покращити свої позиції в рейтингу вдалося навіть тим, хто цього року рідше, ніж раніше, ставав співавтором реформ. Наприклад, Юлія Тимошенко з 72 місця піднялась на 54 попри те що якість поданих нею законопроектів була кращою 2023 року. Тоді вони сумарно отримали 4 бали, а в 2024 році законопроєкти її авторства оцінили всього в 1,5 бали. Натомість голова фракції «Слуга народу» Давид Арахамія порівняно з 2023 роком опустився з 25 позиції на 46. Він ініціював лише 5 реформ. Голова проросійської фракції «Платформа за життя та мир» не ініціював жодної реформи і відповідно не потрапив до цьогорічного рейтингу, тоді як шість його колег стали співавторами 5 реформаторських законопроєктів. 

До числа антиреформаторів потрапили 10 депутатів. Усі вони є представниками «Слуги народу». Очікувано наприкінці списку опинилися ті депутати, на рахунку яких лише одна законодавча ініціатива — антиреформаторський закон про «клуб білого бізнесу». 

Найвища частка депутатів, що долучилися до написання реформ, у «Голосу»: 80% депутатів фракції є співавторами реформ, проголосованих у 2024. Непоганими залишаються показники «Слуги народу»: 180 депутатів із 231 (це 78%) працювали над змінотворчими законопроектами. Висока частка ініціативних депутатів у фракціях «Довіра» та «Європейська солідарність» (рис. 6). 

Попри те, що позафракційні депутати менше долучаються до написання реформаторських законів, їхні ініціативи більш якісні. Середній бал позафракційних депутатів — 3,1, що є найвищим показником серед усіх фракцій. До них наближаються нардепи з «Голосу», «Слуги народу» та «Довіри». (рис. 7). Найвища середня кількість ініціатив на депутата припадає на фракцію «Голос». 

Кого більше серед реформаторів: жінок чи чоловіків?

Хоча прямої залежності між кількістю жінок у фракції та її реформаторською активністю не простежується (рис. 8), на загальнопарламентському рівні народні депутатки активніше ініціювали реформи, ніж чоловіки. 

У 2024 році до рейтингу потрапили 76 депутаток із 84, які працюють у Раді. Тому частка ініціативних депутаток — 90%. Найактивнішими в ініціюванні реформ є представниці «Довіри», «Слуги народу» та позафракційні депутатки (рис. 9). Частка ініціативних депутатів — 65%, тобто 215 із 316 депутатів, які працюють у Раді, ініціювали реформи в 2024 році. В середньому найбільша кількість ініціатив припадає на представників фракції «Голос». 

У першій двадцятці реформаторів 40% — жінки. Це майже половина від загальної кількості депутаток, які ініціювали реформаторські закони. Це означає, що депутатки ініціюють більш якісні реформи, ніж їхні колеги. 

77% з числа ініціативних нардепок долучилися до створення двох і більше реформаторських законопроєктів, а Мар’яна Безугла стала цьогорічною рекордсменкою за кількістю ініційованих реформ. Середній бал нардепок — 2,9 бали, а нардепів — 2,5 бала. Найвищий бал серед чоловіків у Павла Фролова зі «Слуги народу», а найнижчі оцінки у чотирьох його однопартійців.

Висновок

Останні зміни в законотворчій активності депутатів показують, що монобільшість фактично перестала існувати. «Слуги» більше не можуть самостійно просувати закони й змушені шукати підтримки інших фракцій. Хоча вони є співавторами всіх законопроєктів, самостійно вони ініціювали лише три реформи. Зате активніше працюють представники «Голосу», «Довіри» та позафракційні депутати: саме вони ініціюють найбільше якісних реформ, Це означає, що депутати все частіше об’єднують зусилля, щоб разом просувати зміни.