Біла книга реформ 2025. Розділ 11. Реформування державних підприємств і приватизація

Однак, в Україні приватизація була проведена не дуже вдало, що знизило її суспільну підтримку. Втім, реформування підприємств, які залишаються у державній власності, відбувалося ще повільніше, й воно стикається зі значним спротивом і сьогодні.

На відміну від інших країн Східної Європи, наприклад, Польщі, яка ще на початку 1990-х років дозволила банкрутства держпідприємств, одночасно підтримуючи людей, які втрачали роботу через ці банкрутства, в Україні влада продовжувала різними способами підтримувати збиткові підприємства, причому як державні, так і згодом приватизовані. Наприклад, у середині 1990-х Національний банк України напряму видавав кредити деяким із них, на початку 2000-х влада запровадила «спеціальний режим» для металургії, в рамках якого фактично скасувала для неї податки, а також понад 20 років намагалася підтримувати українське автовиробництво за допомогою високих мит на імпортні авто. У свою чергу підприємства, що потрапляли у скрутне становище, не звільняли працівників, а відправляли їх у неоплачувані відпустки. Це шкодило не лише підприємствам, але й працівникам, які не мали стимулів перекваліфіковуватися та активно шукати іншу роботу. Тож не дивно, що в такому спотвореному ринковому середовищі державні підприємства, як до, так і після приватизації, стали джерелом ренти (часто корупційної). 

Перед урядом, який прийшов до влади у 2014 році, стояло завдання обмежити цю ренту й таким чином не лише знизити втрати держави від неякісного управління держпідприємствами, але й вирівняти «правила гри» так, щоб усі підприємства конкурували на рівних. На жаль, зробити це вдалося лише частково, оскільки спротив заінтересованих осіб реформам у цій галузі був й залишається значним. Наприклад, усі програми МВФ починаючи з 2015 року містили зобов’язання приватизувати декілька великих підприємств. Найбільше уряд наблизився до виконання цього зобов’язання, коли у 2021 році намагався продати завод «Більшовик». Однак цілком прозорої та чесної приватизації тоді так і не вийшло через спротив інсайдерів. З тих самих причин багато років тривала приватизація Об’єднаної гірничо-хімічної компанії чи Одеського припортового заводу. 

Нинішня програма МВФ, а також європейський «План для України» (Ukraine Facility), зважаючи на спричинену війною невизначеність і слабкий інвестиційний попит, не містять зобов’язань з «великої» приватизації (втім, Єврокомісія у своїй оцінці від 2023 року рекомендує її інтенсифікувати). Однак, до 2027 року уряд має провести повторний тріаж (сортування) державних підприємств на ті, що мають залишатися у держвласності, й ті, які можна продати. На 15 найбільших із тих, які залишаться у держвласності, потрібно буде запровадити якісне корпоративне управління. Підприємства, які не матимуть стратегічного значення для держави, згодом будуть приватизовані.

Як видно з рисунків 11.1 та 11.2, багато значних реформ відбулося у 2014-2016 роках, далі настало певне «затишшя», але в 2023-2024 роках уряд знову ухвалив декілька реформ. В царині управління держпідприємствами ухвалено більше реформ, ніж в галузі приватизації, але завдяки «малій» приватизації через електронну систему Прозорро.Продажі цю реформу можна вважати успішнішою. 

Приватизація та реформування державних підприємств в Україні з 2014 до 2019 року

Одним із перших рішень у цій сфері, яке отримало високу оцінку від експертів Індексу реформ, стала зміна закону про акціонерні товариства, яка ліквідувала можливість для власників міноритарного пакета акцій де-факто контролювати підприємство, що на понад 50% належить державі (одним із найпомітніших прикладів цього є Укрнафта, яку до цього рішення контролювала група «Приват» — власник 40% акцій). 

Окрім власне закону про корпоративне управління держпідприємствами, уряд і парламент ухвалили низку рішень про запровадження конкурсного добору керівників і членів наглядових рад держпідприємств (див. випуски Індексу реформ №16, 23, 27, 56 та 81), у 20 разів підвищили зарплату топ-менеджменту держпідприємств (завдяки цьому вдалося залучити фахівців із ринку), провів аудит ключових державних підприємств і спростив їхню ліквідацію. 

Для підвищення прозорості певний час уряд публікував звіти про діяльність 100 найбільших держпідприємств, однак з 2019 року припинив це робити. Натомість він запустив портал аналітичних даних про держпідприємства Prozvit. Сьогодні цей портал закритий, так само, як і оновлення Моніторингу управління об’єктами державної власності й дані про питому вагу держсектору в економіці. Звіти деяких державних компаній можна знайти на порталі відкритих даних (data.gov.ua) або отримати на запит. Проте публікація фінансових звітів компаній (без чутливої інформації) сприяла би кращій роботі їхнього керівництва.

Окремим пунктом цієї реформи є реструктуризація найбільшого держпідприємства — НАК Нафтогаз. Його реформа відбувалася паралельно з реформами паливно-енергетичного сектору загалом. Тому хоча в 2014 році збиток Нафтогазу становив 5,4% ВВП України (і загалом від моменту свого створення у 1998 році Нафтогаз майже весь час перебував на межі банкрутства — див. розділ 7), уже в 2016 році Нафтогаз отримав прибуток 26,5 млрд грн і залишався прибутковим до 2022 року (за винятком кризового 2020-го). У 2023 році Нафтогаз знову отримав прибуток. 

Окрім зміни корпоративного управління, важливою складовою успіху стали кроки уряду з приведення тарифів на енергоносії для населення до ринкового рівня. Переважно це означало підвищення тарифів, а, отже, було непопулярним, тому цю реформу жоден уряд так і не завершив. У 2019-2020 роках уряд завершив реформування «Нафтогазу» за принципами ЄС — транспортування газу виділили в окреме державне підприємство, яке надаватиме послуги для всіх на рівних умовах.

У 2017 році уряд провів тріаж державних підприємств. Їх виявилося понад 3400, однак, більшість із них дуже малі або не працюють. Наступним кроком уряд мав визначити, які з цих підприємств стратегічні (тобто мають залишитися в державній власності), а які можна приватизувати. Для перших Кабмін або інші органи, які управляють цими підприємствами, мали розробити політики власності (Мінекономіки розробило «парасолькову» політику власності для держпідприємств, проте вона занадто загальна й не обов’язкова до виконання). Для багатьох підприємств це зробили, але більшість із цих політик не дають відповіді на головне запитання — чому необхідно, щоб певне підприємство залишалося у державній власності (наприклад, чому держава не може закупити відповідні товари чи послуги на ринку).

Для того, щоб Фонд держмайна міг продати певні підприємства, потрібно, по-перше, щоб ці підприємства були йому передані від інших органів влади, які ними управляють, і, по-друге, щоб приватизаційні процедури були достатньо простими й прозорими, щоб «зовнішні» інвестори, а не лише інсайдери, могли взяти участь у приватизаційному конкурсі. 

Передача підприємств ФДМУ потрібна не лише задля приватизації, а й для централізації функції власника. Приблизно з 1990-х країни ОЕСР почали перехід від децентралізованої моделі (коли підприємствами управляють певні міністерства) до централізованої моделі, коли ними управляє одне міністерство або інший державний орган. Головною вадою децентралізованої моделі є наявність конфлікту інтересів, коли міністерство одночасно провадить політику у певному секторі та керує підприємствами, які працюють у цьому секторі. В Україні поки що немає рішення, чи централізованим власником держпідприємств буде ФДМУ чи спеціально створений фонд або холдинг. Перевага останнього — у незалежності від політиків. Проте вона може виявитися недоліком, якщо цей орган буде «захоплено». Можливо, тому ще далеко не всі міністерства позбулися підпорядкованих підприємств (на сайті data.gov.ua можна побачити підпорядковані підприємства деяких міністерств та їхню звітність). 

За останні 10 років приватизаційні процедури змінилися в напрямку спрощення та підвищення прозорості. Наприклад, закон 2016 року скасував норму про попередній продаж 10-15% акцій (що на неіснуючому фондовому ринку України було проблематично й могло відлякати потенційних інвесторів), а також дозволив залучати до «великої» приватизації радників з міжнародно визнаною репутацією, щоб підвищити довіру до процесу. У 2018 році приватизацію спростили ще більше: замість шести груп активів запровадили лише дві — «великі» (вартість активу понад 250 млн грн) та «малі». Закон визначив, що до «великої» приватизації необхідно залучати радників із доброю репутацією, а «малу» можна проводити через електронну платформу Прозорро.Продажі, на якій будь-хто може брати участь в аукціоні та слідкувати за його результатами. Це підвищує прозорість та відповідно довіру до процесу. Мабуть, найвідомішим прикладом «малої» приватизації є продаж готелю «Дніпро» у 2020 році: за стартової ціни 81 млн грн його продали за 1,1 млрд грн.

Загалом за 5 років (2018-2023) через систему Прозорро.Продажі продали понад 5 тисяч підприємств за 14 млрд грн (із них 9,8 млрд надійшло до державного бюджету, 3,8 млрд — до місцевих). Це удвічі більше, ніж початкова вартість виставленого на продаж майна (6,3 млрд грн). Та головне — держава та місцеві органи влади позбулися об’єктів, якими вони були не в змозі ефективно управляти. Сподіваємося, нові власники цих об’єктів зможуть отримувати з них прибуток та відповідно платити податки.

2019-2024 роки: продовження реформ

Новий уряд, який прийшов у 2019 році, скасував перелік об’єктів, що не підлягають приватизації, й приватизував низку дрібних підприємств (зокрема спиртової галузі). Проте «велику» приватизацію запустити не зміг. Більш того, згодом виявилося, що тодішній голова ФДМУ був не надто чесною людиною. 

У 2022 році Верховна Рада заборонила велику приватизацію, але водночас спростила приватизаційний процес: дозволила приватизувати підприємства з арештами та обтяженням майна, без попереднього проведення аудиту, інвентаризації й оцінки та з передачею всіх дозволів та ліцензій новим власникам підприємства. Водночас новий власник має оплатити об’єкт до укладення договору купівлі-продажу. Таким чином процес приватизації має прискоритися, й водночас знизяться ризики неотримання коштів за об’єкт або затримки надходження коштів. За другу половину 2022 року через відновлення приватизації українській бюджет отримав понад 2,4 млрд грн. А в 2023 році Україна продала морський порт Усть-Дунайськ за 201 млн грн. Порт планували продати ще у 2021 році, але через перевантаженість судовими позовами та арештами майна підготовка аукціону затягнулася. Тож приватизація стала можливою завдяки законодавчим змінам 2022 року.

У 2023 році парламент ухвалив два закони, що дозволять проводити «велику» приватизацію через Прозорро.Продажі. Перший із них також змінює організаційну структуру та функції Фонду державного майна: надає голові ФДМУ більше повноважень (зокрема самостійно призначати своїх заступників), централізує систему управління Фондом і передає повноваження подавати на затвердження парламенту кандидатуру голови Фонду від президента до уряду. Крім того, ФДМУ працюватиме з підсанкційним майном та має запустити єдиний реєстр об’єктів державної власності.

У 2024 році Україна отримала удвічі більше доходів від приватизації, ніж було заплановано (рис. 11.3). Це відбулося завдяки зростанню обсягів малої приватизації, але головним чином завдяки продажу готелю «Україна» та Об’єднаної гірничо-хімічної компанії.

Після повномасштабного вторгнення Росії кількість підприємств у власності держави виросла за рахунок націоналізації низки активів, які належали росіянам або російським колаборантам. Найвідоміші з них — «Альфа банк» (тепер «Sense bank»), обленерго, «Мотор Січ», «Укрнафта». Деякі з цих активів передали в управління Міноборони. Надалі ці активи потрібно буде передати ФДМУ для приватизації або налагодження корпоративного управління.

Наприкінці 2019 року парламент ухвалив новий закон «Про оренду державного та комунального майна», який запровадив оренду через електронні аукціони. Таким чином ринок оренди також став прозорим. Згодом процедуру оренди через електронні аукціони поширили на майно державних підприємств. 

Важливою зміною в цій сфері стала нова версія закону «Про концесію». Новий закон уточнив і спростив процедури передачі в концесію державних підприємств. У 2021 році Міністерство інфраструктури передало в концесію морські порти «Херсон» та «Ольвія» й готувало інші угоди. Однак, повномасштабне вторгнення припинило рух у цьому напрямку. 

У сфері корпоративного управління спостерігався деякий відкат. Наприклад, у 2019 році Кабмін у не зовсім законний спосіб звільнив голову Нафтогазу, а в 2020 році запровадив досі чинний мораторій на банкрутство бюджетних установ. 

Втім, нещодавно парламент ухвалив закон про корпоративне управління держпідприємствами відповідно до принципів ОЕСР. Закон залишає за урядом лише високорівневе управління держкомпаніями (розробка політики власності, політики дивідендів та ін.), передає основні повноваження зі стратегічного управління підприємствами наглядовим радам та підвищує їхню незалежність. Закон має унеможливити волюнтаристські звільнення керівників держпідприємств, як це відбулося з колишнім керівником Нафтогазу. Сподіваємося, закон буде втілено на практиці.

Що далі?

Як видно з рис. 11.3, український уряд майже завжди був надміру оптимістичним щодо очікуваних приватизаційних надходжень. Такі фактори як війна, слабкий захист прав власності, заплутаність процедур, а також протидія пов’язаних інтересів, послаблювали інтерес інвесторів до українських активів. Повномасштабна війна значно підвищила ризик інвестування в Україну. 

З цього можна зробити три висновки для політики: по-перше, уряд має зменшити ті фактори ризику, які він контролює, тобто провести судову реформу, зробити процедури приватизації максимально простими й прозорими, припинити необґрунтовані атаки на бізнес. По-друге, слід активніше просувати серед міжнародних партнерів України ідею страхування воєнних ризиків. Ініціативи, що існують у цій сфері зараз, отримали дуже мало фінансування, й вони доволі розрізнені. По-третє, під час приватизації потрібно прагнути не максимізації [одноразових] надходжень до бюджету, а підвищення ефективності управління підприємствами. Для цього під час «великої» приватизації варто віддавати перевагу міжнародним компаніям, які зможуть включити українські підприємства до своїх ланцюгів доданої вартості.

Загалом, уряд України має продемонструвати свою відданість курсу на вступ до ЄС. Як мінімум, вчасно й без примусу виконувати свої зобов’язання в рамках Ukraine Facility та Програми МВФ, не намагаючись при цьому провести формальні (й тим більше корупційні) замість посутніх змін, як це відбувалося, наприклад, із законом про Бюро економічної безпеки. У галузі держпідприємств це зобов’язання провести повторний тріаж на основі оновленої політики державної власності та розпочати приватизацію підприємств, які за його результатами вирішать приватизувати, й корпоратизацію решти підприємств відповідно до нового закону.

Виконання вже ухваленого законодавства — проведення «великої» приватизації через Прозорро.Продажі, втілення закону про корпоративне управління держпідприємств — має привести до підвищення якості управління, а значить, і до підвищення ефективності підприємств, які наразі перебувають у державній власності.